Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 См.: Власть. Правительство России. М., 1997. С. 110.
2 См.: Елистратов А. И. Учебник русского административного права. Пособие к лекциям. Выпуск II. М., 1911. С. 115, 116.
3 СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3119.
4 СЗ РФ. 2000. № 24. Ст. 2416.
5 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3342.
6 ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; 1993. № 10. Ст. 360; № 32. Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; 1999. № 14. Ст. 1666; № 29. Ст. 3698; № 49. Ст. 5905; 2000. № 31. Ст. 3204; № 46. Ст. 4537; 2001. № 1. Ст. 15.
7 СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4904; 2002. № 7. Ст. 636; 2002. № 51. Ст. 5085.
8 СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4905.
9 СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4783.
10 СЗ РФ. 2000. № 23. Ст. 2386.
11 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
12 СЗ РФ. 2001. № 46. Ст. 4348.
13 СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4071.
14 СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.
15 См.: Из Москвы вышлют 40 тысяч человек // Коммерсантъ. 1999. 22 сент.
16 СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.
17 БНА ФОИВ. 1996. № 4; 1997. № 24; 1998. № 18.
18 БНА ФОИВ. 1997. № 22; 1999. № 37.
19 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
20 БНА ФОИВ. 1998. № 13. № 18; 2000. № 29.
21 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.
22 СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3916.
23 СЗ РФ. 1997. № 6. Ст. 711.
24 См.: Личная гвардия для президента // Время. 1998. 17 авг.
25 См.: В борьбе за репутацию // Время новостей. 2001. 26 дек.
Неотъемлемой составной частью государственного управления в административно-политической сфере является область иностранных дел. Несмотря на заметное ослабление позиций России на международной арене, которое произошло в постсоветский период государственного строительства, наша страна как постоянный член Совета Безопасности ООН, государство, обладающее ядерным оружием и огромным научно-техническим потенциалом, прежде всего в военной области, продолжает оказывать серьезное влияние на мировую политику.
Окончание военного противостояния двух общественно-политических систем и прекращение холодной войны привели к коренному изменению международной обстановки. Государства члены мирового сообщества постепенно приходят к осознанию необходимости формирования многополярного мира, повышения статуса ООН и других международных организаций, в том числе региональных, таких, например, как Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совет глав Содружества Независимых Государств.
Концепция внешней политики РФ1 также исходит из того, что главным центром регулирования международных отношений в XXI в. должна оставаться ООН. Необходимо дальнейшее повышение эффективности Совета Безопасности ООН, в том числе путем придания ему большей представительности за счет включения в его состав новых постоянных членов из числа авторитетных развивающихся государств. Высшим приоритетом внешнеполитического курса России является защита интересов личности, общества и государства.
Таким образом, очевидно, что для поддержания подобающего статуса российского государства на международной арене необходимо повысить эффективность управления иностранными делами. Данная область всегда была прерогативой высшего политического руководства страны. Конституция РФ наделяет Президента РФ исключительными полномочиями в области проведения внешней политики, составной частью которой является управление иностранными делами. В соответствии со ст. 86 Конституции РФ глава государства осуществляет руководство внешней политикой; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. В значительной степени конституционные полномочия главы государства в сфере внешнеполитической деятельности обеспечивает Управление Президента РФ по внешней политике, которое действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 29 июня 2004 г.2 Основными задачами Управления являются:
содействие Президенту РФ в определении основных направлений внешней политики государства;
участие в разработке общей стратегии внешней политики государства, обеспечении реализации Президентом РФ его полномочий по руководству внешней политикой;
информационно-аналитическое и организационное обеспечение деятельности Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ по вопросам внешней политики и международных отношений;
обеспечение содержательной части внешнеполитических мероприятий с участием Президента РФ;
обеспечение взаимодействия Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями;
подготовка предложений Президенту РФ по специальным вопросам международного сотрудничества, в том числе по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами.
Достаточно обширными полномочиями по управлению иностранными делами обладает Правительство РФ. Эти полномочия закреплены ст. 21 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ». Правительство РФ осуществляет руководство в сфере обеспечения отношений с иностранными государствами, международными организациями; обеспечивает представительство России в международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров и их обязательств; отстаивает геополитические интересы страны; защищает граждан России за пределами ее территории и т. д. Согласно распоряжению Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. № 520-р3 в структуру Аппарата Правительства РФ входит Департамент международного сотрудничества Правительства Российской Федерации. В соответствии с приказом руководителя Аппарата Правительства РФ от 24 мая 2004 г. № 625 к сфере его ведения отнесены:
реализация внешнеполитического и внешнеэкономического курса страны, включая торгово-экономическое и научно-техническое сотрудничество с иностранными государствами;
сотрудничество с международными политическими, экономическими и интеграционными организациями (ООН, ЕС и др.);
тарифное и нетарифное регулирование внешней торговли, поддержка и защита российских участников внешнеэкономической деятельности;
выставочно-ярмарочная деятельность;
гуманитарная и техническая помощь, предоставляемая Российской Федерации иностранными государствами и организациями, а также предоставление гуманитарной помощи Россией;
межправительственные комиссии по сотрудничеству с иностранными государствами;
дипломатические и консульские отношения с иностранными государствами;
обеспечение государственной политики в отношении соотечественников за рубежом;
обеспечение реализации государственной политики в сфере отношений с государствами участниками СНГ, включая взаимодействие с уставными и иными органами СНГ.
Департамент международного сотрудничества взаимодействует с МИД России. В сферу его ведения входит руководство Российским центром международного научного и культурного сотрудничества при МИД России.
При Правительстве РФ образованы и действуют координационные и консультативные органы, обладающие полномочиями в области иностранных дел. Среди них выделяется Правительственная комиссия по сотрудничеству с Европейским союзом, действующая на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 августа 1998 г. № 905, правовое положение которой будет рассмотрено ниже.
Особое место среди органов, осуществляющих государственное управление в области иностранных дел, занимает Министерство иностранных дел РФ (МИД России). Это один из старейших органов управления. Первоначально Коллегия иностранных (чужестранных) дел возникла в эпоху петровских преобразований и вошла в число известных 12 коллегий. Датой ее учреждения принято считать 1720 г. Устройство коллегии произошло на базе Посольского приказа и Посольской канцелярии. В 1802 г. учреждается собственно Министерство иностранных дел Российской империи. Первым министром иностранных дел и государственным канцлером был А. Р. Воронцов. Он занимал свой пост с 1802 по 1804 г.
В настоящее время МИД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации.4
Министерство действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г.5 Его основными задачами являются:
1) разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту РФ;
2) реализация внешнеполитического курса России в соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ;
3) обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской Федерации с иностранными государствами, сношений с международными организациями;
4) обеспечение дипломатическими и международно-правовыми средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности страны, других ее интересов на международной арене;
5) защита дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом;
6) содействие взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ в целях обеспечения участия этих органов, их должностных лиц в международной деятельности, соблюдения принципа единства внешней политики Российской Федерации и реализации ее международных прав и обязательств;
7) координация международной деятельности других федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов РФ в целях проведения единой политической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями и реализации международных прав и обязательств России;
8) содействие развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом.
Кроме того, согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ6«О международных договорах Российской Федерации» МИД России предоставлены широкие полномочия по обеспечению заключения Российской Федерацией международных договоров. В частности, Министерство: представляет Президенту РФ и Правительству РФ предложения по вопросам, входящим в их компетенцию; ведет единую государственную регистрацию и учет международных договоров Российской Федерации; осуществляет в установленных случаях функции депозитария международных договоров. Министр иностранных дел скрепляет своей подписью ратификационные грамоты международных договоров Российской Федерации, подписанных Президентом РФ.
МИД России имеет специализированное печатное издание «Дипломатический вестник».
В систему МИД России входят: центральный аппарат; загранучреждения; территориальные органы; организации, подведомственные МИД, которые обеспечивают его деятельность на территории Российской Федерации.
При решении задач, находящихся в его компетенции, МИД России прежде всего опирается на систему зарубежных органов. Россия имеет развитую сеть дипломатических представительств и консульских учреждений, унаследованную от Союза ССР и заметно расширенную за последнее десятилетие. Организационными формами дипломатических представительств являются посольства и миссии. Они образуются в странах, с которыми у России установлены дипломатические отношения. Наша страна поддерживает дипломатические отношения со 178 странами мира. Как правило, эти отношения установлены на уровне посольств. Положение о посольстве Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. № 1497.7 Посольство является государственным органом внешних сношений, который осуществляет представительство России в государстве пребывания. Оно обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания. Можно выделить следующие основные задачи и функции посольства в государстве пребывания: представительство Российской Федерации в данном государстве; обеспечение национальных интересов, реализация внешнеполитического курса Российской Федерации в государстве пребывания; сбор информации об этом государстве; защита в государстве пребывания прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации, а также имущественных прав и интересов России с учетом законодательства государства пребывания и ряд других. По состоянию на 5 февраля 2003 г. Россия имела 140 посольств.8
Посольство возглавляется Чрезвычайным и Полномочным Послом РФ, который непосредственно руководит его работой. Он действует на основании Положения о Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации в иностранном государстве, утвержденного Указом Президента РФ от 7 сентября 1999 г. № 1180.9 Посол является высшим официальным представителем Российской Федерации, аккредитованным в государстве пребывания. Посол представляет Россию в государстве пребывания, обеспечивает дипломатическими средствами проведение внешнеполитического курса, защиту национальных интересов, суверенитета, безопасности, территориальной целостности Российской Федерации, прав и интересов ее граждан и российских юридических лиц в государстве пребывания. Посол назначается и отзывается по предложению министра иностранных дел РФ Президентом РФ после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. Должность Чрезвычайного и Полномочного Посла РФ является государственной должностью. Указом Президента РФ от 20 декабря 1996 г. № 174810 она была включена в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32.11
Среди основных обязанностей посла можно, в частности, выделить: выполнение поручений Президента РФ, Правительства РФ, МИД России, а также согласованных с МИД России поручений других федеральных органов государственной власти; информирование в установленном порядке Президента РФ, Правительства РФ, МИД России, другие федеральные органы исполнительной власти по вопросам внешней и внутренней политики государства пребывания; обеспечение развития сотрудничества Российской Федерации с государством пребывания в политической, торгово-экономической, научно-технической, культурной и других областях.
Наряду с дипломатическими представительствами, которыми являются посольства и миссии, в систему МИД России входят консульские учреждения. Правовой статус консульских учреждений и их должностных лиц определяется Консульским уставом СССР, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 июня 1976 г. № 4146-IX12 и Положением о консульском учреждении, утвержденным Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. № 1330.13 Консульское учреждение является государственным органом внешних сношений Российской Федерации. Оно осуществляет в пределах консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации. Консульское учреждение открывается по решению Правительства РФ на основании международного договора России с соответствующим иностранным государством.
В зависимости от класса консульские учреждения подразделяются на генеральное консульство, консульство, вице-консульство, консульское агентство. Местонахождение консульского учреждения и его класс определяются Правительством РФ по согласованию с государством пребывания. Глава консульского учреждения назначается МИД России и допускается к исполнению своих обязанностей после получения на это согласия (экзекватуры) уполномоченного органа государства пребывания. Таким органом, как правило, является министерство иностранных дел государства пребывания или аналогичный ему орган (например, в США это Государственный департамент, в Великобритании Foreign Office). Основными функциями консульского учреждения являются: защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, ее граждан и юридических лиц; осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с законодательством России; осуществление в пределах своей компетенции нотариальных действий, а также государственная регистрация актов гражданского состояния; выяснение всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической, культурной и научной жизни государства пребывания, информирование о них МИД России; ведение в установленном порядке учета находящихся в пределах консульского округа граждан Российской Федерации; осуществление в пределах своей компетенции функций по вопросам правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам с соблюдением законодательства государства пребывания. В рамках своих полномочий консул имеет право совершать широкий спектр юридически значимых действий, в частности регистрировать отдельные акты гражданского состояния (например, акт о рождении или смерти), совершать нотариальные действия (например, удостоверять сделки, факт нахождения гражданина в живых, обеспечивать доказательства) и др. Общее руководство деятельностью консульских учреждений в государстве пребывания осуществляет Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ. По состоянию на 5 февраля 2003 г. Россия имела 74 генеральных консульства и 4 консульства.14
В систему МИД России входят его территориальные органы представительства Министерства иностранных дел РФ на территории Российской Федерации, которые действуют на основании Положения, утвержденного приказом МИД России от 4 ноября 1996 г. № 9304. Представительство является территориальным органом МИД в субъекте РФ. Оно учреждается Правительством РФ по представлению МИД России на основании официального обращения руководства субъекта РФ. Распоряжением Президента РФ от 5 августа 1994 г. № 424-рп «Об увеличении количества представительств Министерства иностранных дел России на территории Российской Федерации» МИД России разрешено учредить до 40 таких представительств. Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 предельная численность сотрудников территориальных органов МИД России установлена в количестве 380 единиц. Среди основных задач представительства МИД России можно выделить следующие: обеспечение взаимодействия Министерства с органами исполнительной власти субъектов РФ, входящих в регион деятельности представительства МИД России; помощь в развитии торговых, экономических, культурных и иных связей субъектов РФ с зарубежными партнерами, выполнение функций, относящихся к консульской службе; оказание содействия субъектам РФ в области международных и внешнеэкономических связей. Представительство МИД России на территории субъекта РФ возглавляет представитель, назначаемый на должность Министерством на основании решения министерской коллеги. Представительство может иметь филиалы. Их деятельностью руководит представитель.
После падения в начале 1990-х годов «железного занавеса», который долгое время отделял нашу страну от остального мира, стремительно расширяются официальные и неофициальные международные связи. Граждане России стали чаще ездить за рубеж, как в служебные командировки, так и в разнообразные частные поездки. Подлинный бум переживает в России международный туризм. Вследствие этого резко возросло значение такой традиционной функции МИД России, как оказание консульских услуг, прежде всего оформление и выдача паспортов, виз. Данную функцию выполняет специальное подразделение МИД России Департамент консульской службы (ДКС).
Из сказанного видно, что МИД России является тем федеральным органом исполнительной власти, на который возложены основные функции по представлению интересов нашей страны на международной арене. С таким подходом можно в полной мере согласиться. Однако российское законодательство допускает, что не только МИД России, но и федеральные органы исполнительной власти и государственные учреждения в отдельных случаях также могут представлять интересы России в иностранных государствах самостоятельно. В соответствии с Указом Президента РФ от 14 июня 1997 г. № 582 «Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом»15 федеральные органы исполнительной власти и российские государственные учреждения могут действовать через их представительства за рубежом. В частности, речь идет о Министерстве внутренних дел РФ. Возможно нахождение в составе дипломатических представительств Российской Федерации представителей иных федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений.
Система МИД России продолжает совершенствоваться. Указом Президента РФ от 5 февраля 2002 г. № 14616 Российский центр международного научного и культурного сотрудничества при Правительстве РФ был преобразован в Российский центр международного и культурного сотрудничества при МИД России (Росзарубежцентр). Центр является правопреемником Союза советских обществ дружбы с зарубежными странами.
Среди функций, возложенных на Росзарубежцентр, в частности, можно выделить: содействие развитию всесторонних связей Российской Федерации с соотечественниками; пропаганду, продвижение и поддержку русского языка и российской культуры за рубежом; содействие установлению и развитию международных связей субъектов РФ и ряд других.
Росзарубежцентр осуществляет свои функции через центры науки и культуры за рубежом представительства Росзарубежцентра либо через своих представителей в составе дипломатических представительств Российской Федерации. В настоящее время Росзарубежцентр имеет 55 представительств и 41 центр науки и культуры за рубежом,17 которые после передачи его МИД России будут финансироваться за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на государственное управление.
Одним из наиболее приоритетных направлений российской внешней политики является углубление сотрудничества и дальнейшее развитие интеграции с бывшими республиками СССР, входящими в Содружество Независимых Государств.
Данное направление специально выделил в своем выступлении на совещании послов и постоянных представителей России 12 июля 2004 г. Президент РФ. Глава государства отметил, что еще предстоит сформировать целостную долгосрочную стратегию на данном направлении, что само по себе является сложнейшей концептуальной работой. Мы все еще недостаточно используем имеющиеся у нас резервы влияния, в том числе исторически сложившиеся кредиты доверия, дружбы, тесные узы, связывающие народы наших государств. Между тем вакуума в международных отношениях не бывает. Отсутствие действенной российской политики в СНГ или даже необоснованная пауза в ней неизбежно влечет за собой не что иное, как энергичное заполнение этого политического пространства другими, более активными государствами.18
Президент подчеркнул, что в такой ситуации, во-первых, нужно всеми средствами поддерживать интеграционные процессы, которые идут в межрегиональных объединениях. Речь идет в первую очередь о таких структурах, как ЕврАзЭс и Единое экономическое пространство. Во-вторых, нужно придавать отношениям государств СНГ с Россией максимально привлекательный характер не только для России, но и для них.
В структуре центрального аппарата МИД России образованы первый, второй, третий и четвертый департаменты стран СНГ.
Приоритетным направлением внешней политики России традиционно являются отношения с европейскими государствами. Главной целью внешней политики на европейском направлении является создание стабильной и демократической системы общеевропейской безопасности и сотрудничества. Наиболее значимы отношения с Европейским союзом (ЕС), влияние которого на политические процессы в Европе становится во многом определяющим. Рассматривая процессы интеграции, происходящие в Европе, как объективную составляющую поступательного развития континента, Россия стремится добиться учета странами Европейского союза ее национальных интересов. Одним из средств достижения данной цели также является углубление двусторонних отношений с ведущими европейскими державами Германией, Францией, Великобританией.
Для обеспечения большей согласованности действий органов государственной власти при их взаимоотношениях с Евросоюзом образована Правительственная комиссия РФ по сотрудничеству с Европейским союзом, которая действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 августа 1998 г. № 905.19 Комиссия является постоянным координационным органом по обеспечению взаимодействия Российской Федерации с Европейским союзом и реализации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Россией, с одной стороны, и Европейским сообществом и его государствами-членами, с другой стороны. Основными задачами Комиссии являются: координация и выполнение обязательств, вытекающих из двусторонних и многосторонних договоренностей, участниками которых являются Россия и Евросоюз; содействие осуществлению взаимовыгодного сотрудничества с Европейским союзом в целях укрепления мира и безопасности, совершенствование двусторонней договорно-правовой базы этого сотрудничества, поэтапной интеграции Российской Федерации в международную экономическую систему, развитие торгового, инвестиционного и финансового сотрудничества, сотрудничества в сфере предотвращения противоправной деятельности. Задачи, поставленные перед комиссией, предопределили ее функции. Среди них, в частности, можно выделить: разработку концепции политики России в отношениях с Европейским союзом; координацию взаимодействия заинтересованных органов исполнительной власти с Европейским союзом; анализ эффективности политики нашей страны в отношениях с Европейским союзом и подготовку рекомендаций по вопросам развития сотрудничества с ним; изучение деятельности Евросоюза, распространение сведений о нем в России и др.
Учитывая значимость европейского направления для российской внешней политики, в центральном аппарате МИД России в качестве самостоятельных структурных подразделений образованы первый, второй, третий и четвертый европейские департаменты.
Важным направлением внешней политики России является сотрудничество с различными международными организациями. Россия имеет членство во многих влиятельных и авторитетных структурах такого рода. Среди них, в частности, можно выделить Организацию Объединенных Наций, Организацию Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) и др. Для того чтобы достойно представлять нашу страну в этих организациях, предусмотрено создание постоянных представительств Российской Федерации при международных организациях. Постоянное представительство действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 29 сентября 1999 г. № 1316.20 Его действие распространяется на постоянные представительства Российской Федерации, обеспечение деятельности которых возложено на МИД России. Постоянное представительство России при международной организации является государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим ее представительство в соответствующей международной организации. Среди основных задач постоянного представительства можно выделить: защиту национальных интересов в рамках международной организации, реализацию внешнего курса Российской Федерации в международной организации; выяснение и анализ деятельности международной организации, состояния и основных тенденций развития сотрудничества в рамках международной организации государств членов международной организации и наблюдателей при международной организации; информирование в установленном порядке Президента РФ, Правительства РФ, МИД России, других федеральных органов исполнительной власти по вопросам деятельности международной организации и т. д. Деятельностью постоянного представительства руководит МИД России. Работа постоянного представительства строится на основе квартальных планов, составляемых с учетом указаний МИД России. Представительство возглавляется постоянным представителем России при международной организации, который назначается и отзывается по предложению министра иностранных дел Президентом РФ после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания. В целях координации работы представительств Российской Федерации при международных организациях в структуре центрального аппарата МИД России образованы департамент международных организаций и департамент по культурным связям и делам ЮНЕСКО.
Россия государство федеративное. Данное обстоятельство не может не учитываться политическим руководством страны при проведении внешнеполитического курса. Президент РФ, выступая 12 июля 2002 г. на совещании послов и постоянных представителей в МИД России, специально напомнил российским дипломатам, что внешнеполитический актив страны формируют не одни лишь федеральные ведомства. Этот актив складывается в том числе из деятельности регионов, активно развивающих сегодня приграничное и международное сотрудничество.21 Как известно, в п. «о» ст. 72 Конституции РФ такие права за российскими регионами признаются. Эти права относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Общий порядок участия субъектов РФ в международных и внешнеэкономических связях определяется Федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ22«О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ». В соответствии с данным Законом субъекты РФ обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных государств, их административно-территориальными образованиями, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Под такого рода связями понимаются связи, осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях с указанными выше иностранными партнерами. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ осуществляется МИД России, а также при участии в случае необходимости других федеральных органов исполнительной власти. Соглашения субъектов РФ независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами.
Субъекты РФ по согласованию с МИД России пользуются правом открывать свои представительства за пределами Российской Федерации. Одновременно органы государственной власти субъектов РФ также по согласованию с МИД России вправе давать разрешение на открытие на территории субъекта РФ представительств субъектов иностранных государств, а также представительств административно-территориальных образований этих государств. При этом соответствующие представительства не обладают статусом дипломатических представительств.
Российское внешнеполитическое ведомство проводит активную работу по координации международной деятельности российских регионов, тем более что субъекты РФ сами проявляют здесь заметную заинтересованность. Только с Китаем, по данным, приведенным министром иностранных дел России во время встречи с читателями «Российской газеты», имеют партнерские отношения 67 российских регионов.23 В рамках этой работы при МИД России созданы Консультативный совет субъектов РФ по международным и внешнеэкономическим связям и Совет глав субъектов РФ, в состав которого на основе ротации входят семь руководителей регионов России.
Таким образом, несмотря на значительные полномочия субъектов РФ по развитию международных связей, российские регионы реализуют их под достаточно жестким контролем федеральных органов исполнительной власти, главным образом МИД России. Тем не менее есть все основания говорить, что федеративное государственное устройство России неизбежно придает определенное своеобразие ее внешней политике (имеются в виду право субъектов РФ развивать международные и внешнеэкономические связи и обозначенную Президентом РФ обязанность МИД, послов России оказывать им в этом и правовую, и методическую, и организационную поддержку).
Специфическим звеном в системе МИД России является Главное производственно-коммерческое управление по обслуживанию дипломатического корпуса при МИД России (ГлавУпДК). Его прообразом было образованное на основании постановления Совета Народных Комиссаров РСФСР от 24 августа 1921 г. Бюро по обслуживанию иностранцев (БЮРОБИН). В настоящее время по своему правовому статусу ГлавУпДК является федеральным унитарным предприятием. Его основное назначение хозяйственное, прежде всего жилищное, обеспечение иностранных дипломатов и аккредитованных при МИД России журналистов и бизнесменов. Услугами ГлавУпДК пользуются 138 посольств, 23 международные организации, более 400 корпунктов зарубежных СМИ. Общее число лиц, обслуживаемых ГлавУпДК, превышает 25 тыс. человек. В его хозяйственном ведении находится вся недвижимость, сдаваемая в аренду иностранным дипломатам. Это 160 старинных и современных особняков, 800 офисов и более 8 тыс. квартир. ГлавУпДК имеет дочерние предприятия, среди которых «Дипкомфорт», «Инпредкадры», «Мединцентр», «Спецавтоцентр», а также загородные филиалы базы отдыха в Завидове и Нахабине. ГлавУпДК успешное коммерческое предприятие. Его ежегодный доход составляет более 100 млн долларов.24
Дипломатическая служба. Она понимается двояко: во-первых, в широком смысле как ведомство (совокупность уполномоченных государственных органов, учреждений и организаций, а также обеспечивающего их деятельность управленческого аппарата) и, во-вторых, в узком смысле, т. е. только как самостоятельный юридически и организационно обособленный вид федеральной государственной службы. Оба подхода имеют определенные предпосылки. Так, известен Указ Президента РФ от 18 декабря 1991 г. № 291 «О внешнеполитической службе РСФСР»,25 предполагавший, по сути дела, создание на базе МИД РСФСР и структур упразднявшегося Министерства внешних сношений СССР единого ведомства, призванного решать широкий круг вопросов внешней политики страны, в том числе МИД РСФСР поручалась разработка временного положения о российской дипломатической службе. Правда, указанное положение так и не было подготовлено. Если говорить о дипломатической службе как о самостоятельном, организационно и юридически обособленном виде государственной службы, то хотя нормативно такой вид государственной службы в законодательстве и не оформлен, но определенные предпосылки для этого имеются. Дело в том, что Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»26 допускает возможность выделения наряду с федеральной государственной гражданской службой, правоохранительной службой и военной службой также других видов федеральной государственной службы, а в Концепции реформирования системы государственной службы от 15 августа 2001 г. специально устанавливалось, что нормативное правовое регулирование государственной службы в отдельных государственных органах осуществляется, в частности, посредством разработки и принятия федерального закона о дипломатической службе. Соответствующий законопроект был разработан МИД России, но так и не был принят.
Нельзя не отметить, что МИД России имеет значительный по численности аппарат. В системе российского внешнеполитического ведомства занято 3836 государственных служащих. В настоящее время дипломатические работники имеют статус федеральных государственных гражданских служащих и на них распространяется общий для всех гражданских служащих Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Несмотря на это, государственная гражданская служба в МИД России имеет ряд особенностей, обусловленных спецификой компетенции министерства, а также отчасти историческими традициями российской дипломатии. Одна из важных особенностей состоит в том, что государственным гражданским служащим системы МИД России, которые отнесены к дипломатическим работникам, присваиваются специальные знаки отличия дипломатические ранги, тогда как для остальных государственных гражданских служащих предусмотрены классные чины гражданской службы. Возможность присвоения дипломатических рангов предусмотрена в ст. 13 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».27 Необходимо специально отметить: соответствующие ранги присваиваются только тем государственным гражданским служащим, которые подпадают под определение «дипломатические работники». Таковыми признаются лица, в должностные обязанности которых входит исполнение функций дипломатического характера. Виды дипломатических рангов и порядок их присвоения установлены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1372.28 Предусмотрены ранги Чрезвычайного и Полномочного Посла РФ и Чрезвычайного и Полномочного Посланника I и II класса. Они присваиваются Президентом РФ по представлению министра иностранных дел. Остальные дипломатические ранги советник I и II класса, первый секретарь I и II класса, второй секретарь I и II класса, третий секретарь, атташе присваиваются министром иностранных дел РФ. Дипломатический ранг должен соответствовать замещаемой должности либо может быть на одну ступень выше или ниже ранга, соответствующего замещаемой должности. Например, должности Генерального консула РФ соответствует дипломатический ранг Чрезвычайного и полномочного посланника II класса. Ранг, присвоенный дипломатическому работнику, дает ему право на получение оклада за ранг.
Специфика деятельности дипломатических работников объективно требует укрепления и уточнения их правового положения. Думается, было бы целесообразно продолжить работу над проектом Федерального закона «О государственной дипломатической службе Российской Федерации». Для этого имеются определенные исторические предпосылки. В конце XIX начале XX в. разрабатывались Правила о службе по ведомству Министерства иностранных дел, впоследствии включенные в Свод законов Российской империи.29
Начиная с 2000 г. политическое руководство России последовательно проводит работу по совершенствованию деятельности дипломатической службы страны, в том числе повышению ее престижа в обществе, который традиционно был всегда высок, но несколько пошатнулся в 90-х годах ХХ в. Прежде всего это выразилось в недостатке притока молодых квалифицированных кадров в органы внешних сношений. Данная тенденция постепенно преодолевается. По данным, приведенным министром иностранных дел РФ, в 2004 г. из 500 желающих, выпускников почти 30 университетов из более чем двух десятков городов России, на конкурсной основе в МИД были приняты 200 человек.30 Нужно сказать, что МИД России едва ли не единственный федеральный орган исполнительной власти, где отбор кадров реально осуществляется на конкурсной основе. Во многом это объясняется высокими требованиями к кандидату на дипломатическую должность, в частности хорошего знания двух иностранных языков. Причем здесь, как и во многих других случаях, сохраняется давняя историческая традиция, четко прослеживается преемственность с дипломатической службой дореволюционной России. Конкурсные экзамены при поступлении на дипслужбу в России были введены в 1859 г. От поступающего в Министерство иностранных дел требовалось не только совершенное знание двух европейских языков, но и глубокое знакомство с международным правом, политэкономией. Принятый на работу в МИД подписывал клятвенное обещание на верность Государю и Отечеству и заявление, что не состоит в каких-либо тайных организациях.31
В целях поддержания общественного престижа дипломатической службы Указом Президента РФ от 31 октября 2002 г.32 был установлен День дипломатического работника, который ежегодно отмечается 10 февраля. Этот день выбран не случайно. На 10 февраля 1549 г. приходится первое упоминание Посольского приказа первого в истории России внешнеполитического ведомства. Его руководителем был назначен подьячий И. М. Висковатый, который занимал свой пост до 1562 г.
Наконец, о росте престижа и значимости МИД России говорит и то обстоятельство, что на регулярной основе стали проводиться встречи Президента РФ с российскими дипломатами. Начиная с 2001 г. они состоялись уже трижды. Выступая на них, глава государства обозначает приоритеты внешней политики страны, дает руководящие директивы МИД России.
Перспективы совершенствования государственного управления в области иностранных дел. В условиях рыночной экономики в деятельности МИД России и других загранучреждений происходят серьезные качественные изменения. Их суть в том, что неизбежно должен вырасти удельный вес экономической дипломатии. Она в значительной степени позволит выстроить такую систему продвижения и защиты экономических интересов нашей страны, которая гарантировала бы максимальную отдачу российской экономике, сводила бы к минимуму риски на путях интеграции в мировое хозяйство.33 При этом Президент РФ, безусловно признавая вклад отечественных компаний и бизнес-сообщества во внешнеполитический актив страны, призвал МИД, послов России выступать во взаимоотношениях с ними не просто координаторами, но заинтересованными партнерами.34 Глава государства специально подчеркнул, что сегодня в лице России многие видят не только союзника и делового партнера, но и набирающего силу экономического конкурента. В связи с этим дипломатическое сопровождение национального бизнеса обязано, наконец, приобрести системный и долговременный характер. С этой целью уже проводятся важные организационные мероприятия. Принято решение о преобразовании торговых представительств Российской Федерации за рубежом, которые ранее находились в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ, в соответствующие структурные подразделения с переподчинением их МИД России.
Российская дипломатия как никогда прежде должна сегодня помогать решению общенациональных задач. В их числе повышение конкурентоспособности отечественной экономики, кардинальное увеличение ВВП, интеграция России в мировую хозяйственную систему. Отсюда исключительное значение экономической составляющей работы загранучреждений. И приоритетами здесь выступают защита национальных экономических интересов, повышение инвестиционной привлекательности России, противодействие дискриминации на внешних рынках. Очевидно, что возможное вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО) также потребует от загранпредставительств корректировки подходов к формированию наших внешнеэкономических связей и приоритетов. Процесс интеграции России в мировую экономику не должен сводиться к тому, чтобы стать участником как можно большего числа международных структур. Нужно в первую очередь учиться концентрировать финансовые, организационные, кадровые ресурсы там, где есть реальная отдача для России. И в целом важно поставить внешнеполитическую деятельность на службу всестороннему развитию и модернизации страны, приблизить дипломатию к повседневным нуждам и интересам России.35
Резюмируя изложенное, можно сделать вполне определенный вывод: эффективное, хорошо организованное управление в области иностранных дел, безусловно, будет способствовать рыночным преобразованиям в экономике, продвижению продукции отечественных товаропроизводителей на внешних рынках, а значит, в конечном счете дальнейшему улучшению внешнеторгового сальдо России.
