Лекция 16. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ
Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3436; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 19. Ст. 1752; № 27. Ст. 2719.
2 Грубым нарушением порядка представления бухгалтерской отчетности, согласно примечанию к ст. 15.11 КоАП, считается искажение сумм начисленных налогов и сборов не менее чем на 10%, а также искажение любой статьи (строки) формы бухгалтерской отчетности не менее чем на 10%.
3 См.: Положение о Федеральной антимонопольной службе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 381 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259; см. также: Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденное приказом Федеральной антимонопольной службы от 13 октября 2004 г. № 135 // РГ. 2004. 10 дек.
4 См.: Положение о Федеральной службе по тарифам, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332 // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2904.
5 См.: Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 40 // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.
6 СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 2023.
Перед изучением данной лекции внимательно прослушайте введение к лекции. Затем изучите последовательно материалы параграфов лекции, обращаясь по мере необходимости к объектам «Видеоматериалы», «Глоссарий», «Персоналии», «Приложения». После изучения каждого параграфа рекомендуется выполнить тренировочные задания.
После изучения всех параграфов прослушайте основные выводы по лекции. Затем проверьте свои знания по лекции, выполнив контрольные задания.
В соответствии со ст. 43 Конституции РФ каждый гражданин имеет право на образование. Конституция РФ гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Обязательным является основное образование. Следует особо отметить, что Конституция РФ провозглашает поддержку различных форм образования и самообразования.
Конституция РФ определяет концепцию и основные начала образования в Российской Федерации. Общие вопросы образования отнесены к совместному ведению России и ее субъектов.
Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом, принятым в апреле 2000 г.1 Программа определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Главная цель программы развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования. Сроки реализации Программы 20002005 гг.
Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).
В Российской Федерации область образования признана приоритетной. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими данную сферу общественных отношений, являются: Закон РФ «Об образовании» (в ред. Федерального закона от 13 января 1996 г. с изменениями и дополнениями);2Федеральный закон от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».3 Эти законы закрепили принципы государственной политики в области образования, права и обязанности учащихся и студентов, виды образовательных учреждений и их правовой статус, установили полномочия Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по управлению образовательными учреждениями и решению иных вопросов в сфере образования. Кроме того, в этой области действует ряд постановлений Правительства РФ, которыми утверждены: Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования,4 Типовые положения об учреждении начального профессионального образования,5 об общеобразовательном учреждении,6 об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении),7 об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации,8 Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения9 и др.; акты Министерства образования и науки РФ (например, приказ об утверждении Положения о получении общего образования в форме экстерната) и иных федеральных органов, а также акты органов исполнительной власти субъектов РФ по различным вопросам образования.
Государственная политика в сфере образования должна основываться на следующих принципах: уважение к правам и свободам человека; единство федерального культурного и образовательного пространства; защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; общедоступность образования; светский характер образования в государственных, муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании; демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреждений.
Образовательная деятельность осуществляется образовательными учреждениями, которые в зависимости от организационно-правовых форм подразделяются на государственные, муниципальные и негосударственные (частные, учреждения общественных и религиозных организаций (объединений). К образовательным относятся учреждения следующих типов: дошкольные; общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования; учреждения дополнительного образования взрослых; специальные (коррекционные) учреждения для обучающихся воспитанников с отклонениями в развитии; учреждения дополнительного образования; учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); учреждения дополнительного образования детей; другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.
Видами образовательных учреждений являются: общеобразовательные учреждения начальные, основные, средние школы, в том числе с углубленным изучением предметов, лицеи, гимназии; учреждения начального профессионального образования профессиональные училища; профессиональные лицеи центры непрерывного профессионального образования; учебно-курсовые комбинаты (пункты); учебно-производственные центры, технические школы, вечерние (сменные) и другие образовательные учреждения данного уровня; учреждения среднего специального образования техникумы (училища, школы); колледжи; техникумы-предприятия (учреждения); учреждения высшего профессионального образования университеты, академии, институты.
Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами этих учреждений. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения выполняют функции примерных.
Учредителем (учредителями) образовательного учреждения могут быть: органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (для государственных образовательных учреждений); органы местного самоуправления (для муниципальных образовательных учреждений). Учредителями образовательных учреждений могут быть также отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы), отечественные и иностранные общественные и частные фонды, общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории России, граждане Российской Федерации и иностранные граждане. Учредителем образовательных учреждений всех типов и видов, реализующих военные профессиональные образовательные программы, может быть только Правительство РФ. Учредителями специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа для детей и подростков с общественно опасным поведением могут быть только федеральные органы исполнительной власти и (или) органы исполнительной власти субъектов РФ.
Образование в Российской Федерации может быть получено в образовательном учреждении в форме очной, очно-заочной (вечерней), заочной; в форме семейного образования, самообразования, экстерната. Допускается сочетание различных форм получения образования.
В реализации единой государственной политики в области образования важная роль отводится государственным образовательным стандартам, образовательным программам, лицензированию, аккредитации и аттестации образовательных учреждений.
Для всех форм получения образования в пределах конкретной основной общеобразовательной или основной профессиональной программы действует единый государственный образовательный стандарт. Он играет значительную роль в реализации единой государственной политики в области образования. В Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национальный компоненты. Федеральные компоненты государственных образовательных стандартов определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников.
Порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов определяется Правительством РФ, за исключением случаев, предусмотренных законом. Государственный образовательный стандарт общего образования устанавливается федеральным законом. Государственные образовательные стандарты разрабатываются на конкурсной основе и уточняются на той же основе не реже одного раза в десять лет. Стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования. Федеральные компоненты образовательных стандартов могут дополняться национально-региональными, которые устанавливаются компетентными органами субъектов РФ.
Важное значение имеют образовательные программы. Они определяют содержание образования определенных уровня и направленности. В Российской Федерации образовательные программы подразделяются на общеобразовательные (основные и дополнительные) и профессиональные (основные и дополнительные). Общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ. К общеобразовательным относятся программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования.
Профессиональные образовательные программы направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации. К профессиональным относятся программы: начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального, послевузовского профессионального образования.
Обязательный минимум содержания каждой основной общеобразовательной программы или основной профессиональной образовательной программы (по конкретной профессии, специальности) устанавливается соответствующим государственным образовательным стандартом.
Образовательное учреждение создается учредителем по собственной инициативе и регистрируется уполномоченным органом в заявительном порядке. Для регистрации образовательного учреждения учредитель представляет заявление на регистрацию, решение учредителя о создании образовательного учреждения или соответствующий договор учредителя, устав образовательного учреждения, документ об уплате государственной регистрационной пошлины. Регистрация производится в месячный срок. Права юридического лица у образовательного учреждения возникают с момента государственной регистрации. Право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством РФ, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения). Лицензирование образовательных учреждений это необходимость получения этими учреждениями лицензии на право ведения ими образовательной деятельности.
Лицензия выдается государственным органом управления образованием или органом местного самоуправления, наделенным соответствующими полномочиями законодательством субъекта РФ, на основании заключения экспертной комиссии. Предметом и содержанием экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным требованиям. Содержание, организация и методика образовательного процесса предметом экспертизы не являются. Контроль за соблюдением образовательным учреждением независимо от его организационно-правовой формы предусмотренных лицензией условий обеспечивает государственный орган управления образованием или орган местного самоуправления, выдавший лицензию. В случае нарушения этих условий лицензия подлежит изъятию.
Один раз в пять лет, если иное не предусмотрено законом, проводится аттестация образовательного учреждения. Аттестация проводится по заявлению образовательного учреждения государственной аттестационной службой либо по ее поручению или по ее доверенности органами государственной власти, органами управления образованием и органами местного самоуправления с привлечением ведущих образовательных учреждений, общественности.
Целью и содержанием аттестации является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям государственных образовательных стандартов. Условием аттестации образовательного учреждения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последовательных лет. Первая аттестация вновь созданного образовательного учреждения может проводиться по его заявлению после первого выпуска обучавшихся, но не ранее чем через три года после получения лицензии при условии положительных результатов итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников. Аттестационное заключение государственной аттестационной службы может быть обжаловано в суд только в части процедуры аттестации.
Государственная аккредитация образовательных учреждений проводится государственными органами управления образованием или по их доверенности иными государственными органами управления образованием на основании заявления образовательного учреждения и заключения по его аттестации. Государственная аккредитация означает юридическое признание прав и способности образовательного учреждения осуществлять свою деятельность на уровне не ниже официально признанной нормы. Свидетельство о государственной аккредитации образовательного учреждения подтверждает его государственный статус, уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных стандартов, право на выдачу выпускникам документов государственного образца о соответствующем уровне образования. Именно с момента государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о ней, у образовательного учреждения возникают права на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования, на пользование печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации, а также право общеобразовательного учреждения на включение в схему централизованного государственного финансирования.
Образовательное учреждение может быть лишено государственной аккредитации по результатам аттестации.
В Российской Федерации создаются и действуют следующие государственные органы управления образованием: федеральные государственные органы управления образованием; федеральные ведомственные органы управления образованием; государственные органы управления образованием субъектов РФ.
Федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области образования, научной и научно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, научных и иных организаций системы образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации, а также координирующим в установленном порядке деятельность в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти, является Министерство образования и науки РФ. Оно было образовано в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».10
В сфере образования Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по образованию.
Министерство действует на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г.11 Оно самостоятельно принимает ряд нормативных правовых актов, устанавливающих перечень профессий (специальностей), по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях; формы документов государственного образца об уровне образования и квалификации; положение об аспирантуре и докторантуре в высших учебных заведениях; федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, федеральные требования к содержанию образования, общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, учебным планам; положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений и т. д.
Таким образом, данный орган определяет: перечень федеральных требований к содержанию образования; создание системы оценки деятельности образовательных учреждений; осуществление информатизации в области образования; обеспечение нормативно-правового регулирования отношений в области образования, научной деятельности в системе образования и аттестацию научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации и т. д.
Министерство образования и науки РФ проводит большую работу по аттестации научных и научно-педагогических кадров (подробнее см. § 2 данной лекции).
Федеральное агентство по образованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов. Оно действует на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г.12 Данное Агентство находится в ведении Министерства образования и науки. Его возглавляет руководитель, который назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ по представлению министра образования и науки.
Федеральное агентство по образованию наделено разнообразными полномочиями. Именно оно проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд. Агентство осуществляет:
1) полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности;
2) функции государственного заказчика федеральных целевых программ;
3) взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями;
4) экономический анализ деятельности находящихся в его ведении государственных унитарных предприятий. Агентство также утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подчиненных ему организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса; осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности.
Кроме того, Агентство организует повышение квалификации и переподготовку научно-педагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования и государственных научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования; проводит конгрессы, конференции, олимпиады, семинары и другие мероприятия.
Некоторые образовательные учреждения находятся в подчинении других федеральных органов исполнительной власти. Руководство ими осуществляют в пределах своей компетенции структурные подразделения данных органов.
В субъектах РФ органами исполнительной власти, которые занимаются вопросами образования, являются министерства или комитеты (в республиках), департаменты, главные управления, управления, отделы образования (в других субъектах РФ). На местном уровне в составе администраций муниципальных образований существуют управления, отделы образования.
Правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования осуществляет Федеральный закон от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Основные образовательные программы высшего профессионального образования могут быть реализованы непрерывно и по ступеням. В Российской Федерации устанавливаются следующие ступени высшего профессионального образования: высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «бакалавр», «дипломированный специалист», «магистр». Сроки освоения основных образовательных программ высшего профессионального образования составляют: для получения квалификации (степени) «бакалавр» не менее четырех лет; «дипломированный специалист» не менее пяти лет; «магистр» не менее шести лет.
Образование лиц, не завершивших обучение по основной образовательной программе высшего профессионального образования, но успешно прошедших промежуточную аттестацию (не менее чем за два года обучения), признается неполным высшим образованием и подтверждается выдачей дипломов установленного образца. Лицам, не завершившим освоение основной образовательной программы высшего профессионального образования, выдаются академические справки установленного образца.
Высшим учебным заведением является образовательное учреждение, созданное и действующее на основании законодательства Российской Федерации об образовании, имеющее статус юридического лица и реализующее в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессионального образования. Высшие учебные заведения имеют свои структурные подразделения и филиалы. В Российской Федерации устанавливаются следующие виды высших учебных заведений: университет, академия, институт.
Университет высшее учебное заведение, которое реализует образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования по широкому спектру направлений подготовки (специальностей); осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических кадров; выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по всему спектру наук; является ведущим научным и методическим центром в областях своей деятельности. В составе университета могут создаваться не только факультеты, но и институты, объединяющие несколько факультетов.
Академия высшее учебное заведение, которое реализует образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования; осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников высшей квалификации для определенной области научной и научно-педагогической деятельности; выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования преимущественно в одной из областей науки и культуры; является ведущим научным и методическим центром в области своей деятельности.
Институт высшее учебное заведение, которое реализует образовательные программы высшего профессионального образования, а также, как правило, образовательные программы послевузовского профессионального образования; осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников для определенной области профессиональной деятельности; ведет фундаментальные и (или) прикладные научные исследования.
Статус высшего учебного заведения определяется в зависимости от его вида, организационно-правовой формы, наличия или отсутствия государственной аккредитации. Статус высшего учебного заведения включается в его наименование.
Основы организации управления образовательным учреждением установлены Законом РФ «Об образовании». Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется на основе сочетания принципов единоначалия и самоуправления советами образовательного учреждения, попечительскими советами, педагогическими советами и другими органами. Порядок выборов этих органов и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения. Непосредственное управление этими образовательными учреждениями осуществляют заведующий, директор, начальник или иной руководитель. Он может быть нанят советом по контракту, избран коллективом образовательного учреждения с предварительным согласованием кандидатуры с учредителем, избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем, назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето, назначен учредителем, нанят учредителем. В гражданском образовательном учреждении назначение ректора не допускается.
Управление высшим учебным заведением осуществляется в соответствии с Законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) и уставом высшего учебного заведения на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности.
Общее руководство государственным или муниципальным высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган ученый совет. Непосредственное управление вузом осуществляет ректор. Он избирается в порядке, предусмотренном уставом высшего учебного заведения, тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до пяти лет и утверждается в должности органом управления образованием, в ведении которого находится вуз. Исполнение части своих полномочий ректор может передавать проректорам и другим руководящим работникам вуза. Ректор издает приказы и распоряжения, обязательные для всех работников и обучающихся в вузе.
Институт в составе университета возглавляет директор (либо начальник или декан). Руководитель института избирается ученым советом вуза из числа лиц, имеющих ученую степень и (или) ученое звание, и утверждается в должности ректором.
Факультет возглавляет декан, который избирается ученым советом вуза из числа лиц, имеющих ученую степень и (или) ученое звание, и утверждается в должности ректором.
Кафедру возглавляет заведующий, порядок избрания (назначения) которого определяется уставом вуза.
Руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляют непосредственно его учредители или по их поручению формируемый ими попечительский совет. Вопросы организации управления негосударственными образовательными учреждениями регламентируются их уставами.
