Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 Функции указанного Агентства рассмотрены в § 2 данной лекции.
2 СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. II). Ст. 5229.
3 СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2004. № 33. Ст. 3370; № 49. Ст. 4844.
4 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
5 СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.
6 СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 5073.
Административно-правовое регулирование в сфере экономики опосредуется в форме определенных административно-экономических режимов, суть которых определяется задачами легализации предпринимательской деятельности.
Речь идет о государственной регистрации объектов недвижимости и связанных с ними прав, государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, лицензировании отдельных видов деятельности, дополнительных требованиях к особо опасным производственным объектам, гидротехническим сооружениям, подкарантийной сельскохозяйственной продукции, к применению пестицидов и химикатов в сельском хозяйстве, выполнению технических регламентов, государственных стандартов и других требований при производстве и реализации продовольственных и промышленных товаров.
Особое значение имеет соблюдение правил безопасности при обращении с радиационными материалами, производстве атомной энергии, требований и технических норм противопожарных мероприятий, безопасности дорожного движения, требований законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Не меньшее значение имеет соблюдение правил охраны труда, правил охраны окружающей среды, включая охрану земли, ее недр, водных источников, лесов, атмосферного воздуха и т. п. Все эти требования в конечном счете необходимы для обеспечения охраны жизни и здоровья населения, экономической и экологической безопасности страны.
Для выполнения задач государства и обеспечения нормального функционирования социальной сферы необходим также государственный финансовый, валютный, налоговый контроль. В связи с этим необходимы надлежащее правовое регулирование и эффективная деятельность уполномоченных государственных органов по обеспечению соблюдения требований законодательства всеми участниками рыночных отношений, гражданами, должностными лицами.
Государственный контроль и государственный надзор необходимая составная часть государственного управления. Эти методы деятельности органов исполнительной власти позволяют получать достоверную информацию о фактическом положении дел на проверяемом объекте, о состоянии законности и государственной дисциплины, принимать оперативные меры по устранению допущенных нарушений и выявлению причин и условий этих нарушений, привлечению виновных лиц к ответственности. Вместе с тем правоохранительные и судебные органы призваны пресекать и наказывать неправомерное, незаконное вторжение в свободу экономической деятельности, выявлять факты мздоимства и коррупции.
Важное значение имеет в связи с этим Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».1 Закон определяет принципы защиты прав предпринимателей, полномочия органов исполнительной власти при осуществлении контрольно-надзорных полномочий, устанавливает общие требования к организации и проведению мероприятий по контролю, предусматривает ограничения при их проведении, в том числе по срокам; регламентирует права предпринимателей и меры их государственной защиты в административном и судебном порядке от неправомерных действий контролирующих органов.
В зависимости от содержания и организационно-правовых форм государственного контроля различают:
а) внешний (надведомственный) контроль, осуществляемый в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу, например контроль федеральных служб по надзору в различных сферах экономических отношений и отраслей народного хозяйства;
б) внутриведомственный контроль, применяемый в пределах системы данного органа исполнительной власти или иного государственного органа, например контроль министерства в отношении подчиненных ему органов и организаций, контроль федеральной службы за деятельностью своих территориальных контрольно-надзорных органов и т. п.
По объему и содержанию государственный контроль делят на общий (всесторонняя проверка деятельности той или иной организации) и специализированный (финансовый, таможенный, санитарный, экологический и др.).
В отличие от органов, осуществляющих общий государственный контроль, федеральные службы по надзору применяют свои полномочия в отношении поднадзорных объектов, не находящихся в соподчиненности с ними, независимо от форм собственности, а также в отношении граждан. Эти органы вправе принимать установленные законом меры административного принуждения, в том числе налагать административные наказания на юридических и физических лиц.
Отметим, что во всех положениях о федеральных службах имеется «типовая» запись о полномочиях службы. Она вправе применять меры ограничительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушения юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений. Меры, принимаемые федеральными надзорными органами, можно охарактеризовать как административно-предупредительные (например, выдача официального предписания об устранении в назначенный срок вскрытых недостатков) либо административно-пресекательные (например, арест товаров и транспортных средств, изъятие продукции, запрещенной или ограниченной в гражданском обороте, временный до пяти суток запрет деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя с передачей дела судье для применения административного приостановления деятельности на срок до 90 суток и т. п.). Перечисленные меры нашли закрепление в гл. 27 КоАП РФ и в ряде природоохранных кодексов и федеральных законов.
Федеральные службы и их территориальные органы в лице соответствующих должностных лиц (главных государственных инспекторов РФ, их заместителей, главных государственных инспекторов субъектов РФ, их заместителей; как правило, это руководитель службы, руководитель территориального органа службы и их заместители, а также старшие государственные инспекторы) вправе возбуждать дела об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ и применять административные наказания, предусмотренные нормами Особенной части указанного Кодекса. В случаях, когда в качестве меры наказания предусмотрена конфискация предмета или орудия административного правонарушения, дисквалификация определенных должностных лиц, административное приостановление деятельности и иные меры наказания, применение которых возможно только в судебном порядке, должностные лица органов исполнительной власти передают соответствующие протоколы об административных правонарушениях в суды в соответствии с подведомственностью конкретных дел (см. гл. 23 КоАП РФ).
Важным способом государственного контроля за предпринимательской деятельностью является введение единой системы и единого порядка ведения бухгалтерского учета и статистической отчетности.
Согласно Федеральному закону «О бухгалтерском учете» все проведенные юридическими лицами и индивидуальными предпринимателямихозяйственные операции должны оформляться первичными учетными документами, отвечающими установленным законом требованиям. За грубое нарушение порядка ведения бухгалтерского учета, представление искаженной отчетности налоговый орган вправе привлечь должностное лицо организации (как правило, главного бухгалтера) либо индивидуального предпринимателя к административной ответственности, а мировой или районный судья наказать административным штрафом (ст. 15.11 и 23.1 КоАП РФ).2
Особое значение имеет надзор за выполнением предпринимателями обязанностей по соблюдению антимонопольного законодательства, правил конкуренции на товарном рынке, без чего невозможно обеспечить равенство участников рынка. Не менее важна и статистическая информация, предполагающая четкий контроль за ее достоверностью и полнотой.
На антимонопольные органы согласно Закону РФ от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (с изменениями и дополнениями) возложен контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, а также законодательства о рекламе, о естественных монополиях.
Функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе осуществляет Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), находящаяся в непосредственном ведении Правительства РФ.
В Положении о ФАС России перечислены вопросы, по которым эта Служба вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты. К полномочиям ФАС России отнесено осуществление контроля за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, о рекламе; за соблюдением установленных антимонопольным законодательством требований о заключении договоров хозяйствующими субъектами и финансовыми организациями, занимающими доминирующее положение на соответствующих рынках.
Служба осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы. Антимонопольные органы вправе: давать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении принятых ими правовых актов, о расторжении или изменении заключенных ими соглашений в связи с нарушениями антимонопольного законодательства; давать указанным субъектам предписания о прекращении допущенных нарушений; направлять рекламодателям, рекламопроизводителям и рекламораспространителям предписания о прекращении нарушений законодательства о рекламе.3
Вместе с тем должностные лица ФАС России вправе налагать административные штрафы на коммерческие организации, их руководителей, на индивидуальных предпринимателей, должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также на лиц, занимающихся рекламной деятельностью, за нарушение антимонопольного законодательства.
Соответствующие полномочия указанных выше должностных лиц предусмотрены ст. 23.48 КоАП РФ. Административная ответственность должностных лиц и юридических лиц установлена за нарушение законодательства о рекламе (ст. 14.3 КоАП РФ), за нарушение порядка ценообразования, в том числе за завышение регулируемых государством цен (ст. 14.6 КоАП РФ); за невыполнение в установленный срок законного предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа (ст. 19.5 КоАП РФ); за непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган ходатайств, заявлений, сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством, либо за представление заведомо недостоверных сведений (ст. 19.8 КоАП РФ).
К числу федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих межведомственные функции государственного надзора и контроля, а также некоторые специальные полномочия, относится Федеральная служба государственной статистики, находящаяся в ведении Правительства РФ. Эта Служба призвана формировать официальную статистическую информацию о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении страны. Она также осуществляет контроль и надзор в области государственной статистической деятельности. В ее задачи входят: разработка официальной статистической методологии для проведения статистических наблюдений, формирования статистических показателей и их системы; хранение государственных информационных ресурсов, защита конфиденциальной и относящейся к государственной тайне статистической информации. Данная Федеральная служба вправе запрашивать безвозмездно по установленным формам государственной отчетности у всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей соответствующую статистическую информацию; рассматривать дела об административных правонарушениях, связанных с нарушением порядка представления статистической информации (ст. 13.19 и 23.53 КоАП РФ).
Регулирование экономических отношений в области установления цен и тарифов возложено на Федеральную службу по тарифам (ФСТ России), находящуюся в непосредственном ведении Правительства РФ.
Задачами Службы являются: нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, установление, утверждение, регистрация тарифов на услуги организации функционирования торговой системы оптового рынка электрической энергии; тарифов на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети; предельных (минимальных или максимальных) уровней тарифов на электрическую и тепловую энергию, оптовых цен на газ, нефть, тарифов на железнодорожные перевозки, на почтовые отправления и иные услуги связи и т. д.4
ФСТ России контролирует применение государственных регулируемых цен (тарифов) и проводит проверки хозяйственной деятельности соответствующих организаций. Указанная Служба вправе применять меры административной ответственности за нарушение законодательства РФ о естественных монополиях и об электроэнергетике.
Для определения основных направлений деятельности ФСТ и принятия решений по установлению цен (тарифов) образуются (по сферам деятельности субъектов естественных монополий) правления, численный состав которых, включая руководителя ФСТ России, не превышает семи человек, персонально назначаемых Правительством РФ.
Отметим еще один надзорно-контрольный орган, призванный обеспечивать экологический, технологический и атомный надзор, находящуюся в ведении Правительства РФ Федеральную службу по экономическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).5
Ростехнадзор является органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии; специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности; органом государственного горного надзора; специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы (в установленной для Службы сфере деятельности); органом государственного энергетического надзора; специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.
Кроме того, Ростехнадзор является регулирующим органом по международной Конвенции о ядерной безопасности и компетентным органом Российской Федерации по Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением.
Ростехнадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в указанной области, за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью на объектах использования атомной энергии и т. д.
В компетенцию Ростехнадзора входит контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации опасных производственных объектов; за соблюдением норм и правил безопасности гидротехнических сооружений.
К ведению Ростехнадзора отнесены также контроль и надзор за соблюдением законодательства об охране окружающей среды, т. е. государственный экологический контроль (по предметам ведения Службы), а также в области обращения с отходами.
В Положении о Ростехнадзоре определены также полномочия данной Службы по лицензированию отдельных видов деятельности, выдаче разрешений, регистрации особо опасных объектов, ведению государственного кадастра отходов и т. п.
В постановлении Правительства РФ от 16 мая 2005 г. № 303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации» подробно определены функции Ростехнадзора в указанной области (п. 17 постановления).6
В пределах установленных полномочий должностные лица (государственные инспекторы) Ростехнадзора вправе применять административно-предупредительные, административно-пресекательные меры (вплоть до временного запрета деятельности), а также меры административного наказания в соответствии с нормами Особенной части КоАП РФ.
Следует отметить, что проводимая в стране административная реформа обусловливает дальнейшее совершенствование государственного контроля и надзора, в том числе разграничение контрольных и надзорных функций и полномочий, четкое определение предметов ведения и полномочий в данной сфере как федеральных органов исполнительной власти, так и соответствующих органов субъектов РФ и органов местного самоуправления.
