Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 СЗ РФ. 2005. № 48. Ст. 5043.
2 Подробнее см. лекцию 11 «Административно-правовые формы и методы деятельности органов исполнительной власти».
В соответствии с Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»1 распределены функции между тремя звеньями системы федеральных органов исполнительной власти федеральными министерствами, находящимися в ведении либо Президента РФ, либо Правительства РФ, федеральными службами и федеральными агентствами.2 В полной мере изменение системных признаков и структуры федеральных органов исполнительной власти коснулось и органов, осуществляющих управленческие функции в сфере экономики. Ныне эти функции можно представить следующим образом:
1) нормативно-правовое регулирование, руководство, координация, определение планов подведомственных органов, контроль за их деятельностью;
2) непосредственное (оперативное) управление федеральным имуществом и деятельностью соответствующих государственных предприятий и учреждений; оказание государственных услуг различного свойства гражданам и организациям (неопределенному числу лиц), соответствующие правоприменительные функции, выражающиеся в принятии индивидуальных правовых актов;
3) осуществление государственного надзора и государственного контроля, в том числе принятие мер административного воздействия за нарушение требований законодательства и тем самым обеспечение законности в соответствующей области общественной жизни.
Представляется целесообразным рассмотреть вопросы государственного управления и административно-правового регулирования применительно к трем указанным группировкам функций федеральных органов исполнительной власти.
В сфере руководства экономикой особые функции, связанные с обеспечением развития экономики в целом, единой экономической, в том числе финансовой, кредитной, налоговой, политики, координации деятельности органов исполнительной власти, осуществляет Правительство РФ.
В субъектах РФ общее руководство развитием экономики региона осуществляют правительства республик, администрации и правительства других субъектов РФ, возглавляемые высшими должностными лицами субъектов РФ.
Правительство РФ в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию. Правительство РФ также регулирует экономические процессы, в том числе принимает меры к развитию приоритетных отраслей экономики, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, управление федеральной собственностью, осуществляет государственную структурную и инвестиционную политику.
1. Правительство РФ активно использует программно-целевой метод планирования социально-экономического развития, опираясь на прогнозы, разработанные по его указанию соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Правительство РФ утверждает федеральные целевые программы; комплекс государственных мероприятий, направленных на развитие отдельных отраслей производства (например, авиационной и автомобильной промышленности), решение проблем охраны окружающей среды, экономическое развитие отдельных регионов. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) предусмотрел разработку государственных прогнозов социально-экономического развития страны на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Прогнозы должны составляться исходя из комплексного анализа научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, демографической ситуации, состояния природных ресурсов, социальной структуры, внешнеполитических и иных факторов. В конечном счете прогнозы утверждаются Правительством РФ, а разработку проектов прогнозов, подготовку и оформление проектов федеральных целевых программ осуществляет Министерство экономического развития и торговли РФ, которое координирует деятельность заинтересованных министерств. Ежегодно в федеральном бюджете утверждается объем финансирования по перечню федеральных целевых программ.
Правительство РФ призвано решать вопросы развития приоритетных отраслей экономики, вырабатывать государственную структурную и инвестиционную политику (см. ст. 14 Закона о Правительстве РФ). Например, Правительством РФ за последние годы в качестве приоритетных направлений экономической политики были определены развитие аграрно-промышленного комплекса, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, существенное улучшение транспортной инфраструктуры, развитие отечественного самолетостроения, внедрение в производство новейших технологий. Особое значение Правительство РФ придает мерам по стабилизации экономического положения и поддержке предприятий, выполняющих оборонный заказ, по снабжению армии новейшими видами вооружений.
2. Правительство РФ принимает меры по обеспечению единого экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, выявляет и предупреждает факты нарушения требований законодательства в этой сфере. В необходимых случаях Правительство РФ информирует Президента РФ о такого рода фактах, поскольку президент имеет возможность в силу ст. 85 Конституции РФ приостановить действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ.
Правительство РФ формирует единую финансовую, кредитную и денежную политику; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Значительное внимание Правительство уделяет совершенствованию бюджетного финансирования, налоговой системы, контролю за исполнением федерального бюджета. В этих целях в последние два года по законодательной инициативе Правительства РФ Государственная Дума постоянно вносила изменения в Налоговый кодекс РФ, целью которых явилось снижение налогового бремени по отношению к хозяйствующим субъектам.
Важное значение имело принятие в 2003 г. нового Таможенного кодекса РФ, проект которого был также внесен в Государственную Думу Правительством РФ.
На заседаниях Правительства РФ рассматриваются предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг, о состоянии государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и мерах по их погашению.
3. Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, указами Президента РФ осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, меры по проведению единой политики цен на социально значимые товары и услуги, цен в сфере естественных монополий.
В области международных экономических отношений России Правительство РФ разрабатывает и реализует государственную политику в сфере экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами.
4. В соответствии с федеральными законами Правительство РФ осуществляет активную деятельность по реализации административно-экономических режимов, имея в виду легализацию субъектов предпринимательской деятельности, определение порядка государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, организацию лицензирования отдельных видов деятельности, государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, разработку технических регламентов.
Таким образом, Правительство РФ обеспечивает реализацию экономической политики государства, устанавливая своими нормативными правовыми актами правила поведения хозяйствующих субъектов в различных областях экономики.
5. Правительство РФ, возглавляя единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и руководствуясь Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, осуществляет руководство деятельностью находящихся в его ведении федеральных министерств, вправе отменять их акты или приостанавливать действие этих актов. Правительство утверждает положения о федеральных министерствах, ведающих соответствующими экономическими отношениями, положения о подведомственных им федеральных службах и агентствах. Ныне Правительство РФ осуществляет непосредственное руководство Федеральным агентством по атомной энергии, Федеральным космическим агентством, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной аэронавигационной службой, Федеральной таможенной службой, федеральными службами по тарифам, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, по финансовым рынкам, по экологическому, технологическому и атомному надзору, государственной статистики и утверждает положения об этих органах.
К органам, осуществляющим межотраслевое государственное управление на федеральном уровне, можно отнести Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ с входящими в сферу их деятельности федеральными агентствами и федеральными службами.
Министерство экономического развития и торговли РФ (далее Минэкономразвития России)3 обладает функциями по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере экономического развития, внешнеэкономической деятельности, торговли, управления государственным имуществом, несостоятельности (банкротства) организаций, управления государственным материальным резервом, кадастра объектов недвижимости, предпринимательства и малого бизнеса, управления особыми экономическими зонами. Данное Министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а в случае необходимости разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ по перечню вопросов, определенному Правительством РФ.
Минэкономразвития России осуществляет государственное регулирование внешнеторговой деятельности; регулирование оценочной деятельности; является уполномоченным органом по контролю за проведением конкурсов на размещение заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения, выполняет ряд других функций.
Согласно Положению о Минэкономразвития России оно вправе принимать нормативные правовые акты по таким важным экономическим вопросам, как определение показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности; определение состава документов государственного земельного кадастра и порядка их ведения; установление плана-графика выполнения работ по формированию оборонного заказа и его основных показателей на соответствующий год; определение перечня и объемов важнейших видов материально-технических ресурсов для обеспечения обороноспособности и безопасности государства. Кроме того, в Положении о Минэкономразвития России перечислен ряд его полномочий по административно-правовому регулированию отношений в сфере приватизации имущественных комплексов, унитарных предприятий, банкротства и деятельности арбитражных управляющих, ведения реестров банков и иных кредитных организаций и ряд других полномочий, связанных с управлением в сфере экономики.
На Минэкономразвития России возложены:
мониторинг и анализ социально-экономического развития сводных финансовых балансов по Российской Федерации, субъектам и регионам РФ, по отраслям и секторам экономики; разработка годовых, ежеквартальных и ежемесячных докладов о состоянии экономики;
разработка государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и регионов, муниципальных образований на среднесрочный и долгосрочный периоды;
подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством;
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по привлечению в экономику России прямых иностранных инвестиций;
ряд других важных функций, перечисленных в п. 5.3 Положения о Минэкономразвития России.
Все приведенные выше полномочия дают основание рассматривать указанное Министерство как орган межотраслевого экономического регулирования, в функции которого входит административно-правовое регулирование и управление в целом экономическим комплексом страны под руководством Правительства РФ.
В ведении Минэкономразвития России ныне находятся федеральные агентства: по государственным резервам, кадастра объектов недвижимости, по управлению федеральным имуществом; по управлению особыми экономическими зонами.
К основным функциям Федерального агентства по государственным резервам отнесены: обеспечение формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного материального резерва; реализация государственной политики по обеспечению мобилизационных нужд России и неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; оказание поддержки отраслям экономики субъектов РФ и др.
Агентство имеет полномочия собственника в отношении необходимого для осуществления его функций федерального имущества, в том числе переданного подведомственным агентству государственным предприятиям (федеральным унитарным и казенным) и государственным учреждениям.4
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом имеют непосредственное отношение к управлению федеральной собственностью.
Общие функции по управлению федеральным имуществом применительно ко всем отраслям экономики, в том числе в области земельных отношений, возложены ныне на Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество). Данное Агентство непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет полномочия собственника в отношении закрепленных за ним предприятий и учреждений, акций (долей) акционерных обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочия по передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, по приватизации (отчуждению) указанного имущества, обеспечивает защиту прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории России и за рубежом.
Агентство также ведет работу по разграничению государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований и выполняет ряд других функций.5
К функциям Росимущества отнесено проведение конкурсов, заключение договоров о проведении торгов, контрактов на размещение заказов на поставку товаров и оказание услуг. Агентство ведет реестр федерального имущества, организует проверки его использования, в том числе закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Оно также организует оценку имущества в целях осуществления имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации.
Учет недвижимости в стране возложен на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, к функциям которого отнесено и ведение земельного кадастра.6 Данное Агентство обеспечивает учет всех объектов недвижимости, составляющих федеральную собственность.
Агентство ведет государственный кадастр недвижимости на базе государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений; организует проведение государственной кадастровой системы оценки земель и иных объектов недвижимости, землеустройство на землях, находящихся в федеральной собственности, и др.
Кроме того, Агентство предоставляет сведения, содержащиеся в государственном кадастре объектов недвижимости, о налогооблагаемой базе при исчислении земельного налога и налога на недвижимость, а также через свои территориальные органы оказывает услуги в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости. Агентство обеспечивает также проведение экспертизы землеустроительной документации.
Межведомственные функции и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности осуществляет Министерство финансов РФ.7 На него возложена выработка единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере, включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга. Предметом нормативно-правового регулирования со стороны Минфина России являются также аудиторская деятельность, бухгалтерский учет и отчетность; добыча, производство и переработка драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенные платежи. К функциям Минфина России относится также выработка финансовой политики в области государственной службы и судебной системы.
Правительством определен перечень вопросов, по которым Минфин России разрабатывает проекты федеральных законов, указов Президента РФ и актов Правительства РФ и представляет эти проекты в Правительство РФ.
К полномочиям Минфина России отнесены: составление проекта федерального бюджета, утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета; представление в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного учета Российской Федерации; управление государственным долгом Российской Федерации; организация формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ и ряд других полномочий, перечисленных в Положении о Министерстве.
Минфин России осуществляет функции эмитентаценных бумаг, ведет государственную долговую книгу Российской Федерации и реестр государственных ценных бумаг РФ; осуществляет государственную регистрацию условий эмиссии и обращения этих бумаг, управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации.
Министерство ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; доводит до их сведения показатели бюджетной росписи (в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования); открывает и ведет соответствующие лицевые счета. На него возложено управление средствами стабилизационного фонда Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ, а также выполнение ряда других финансовых функций, предусмотренных Положением об этом Министерстве.
Минфин России вправе запрашивать у органов государственной власти необходимую информацию.
Данное Министерство совместно с Минэкономразвития России проводит экспертизу технико-экономических проектов, представляемых в качестве обоснования для выделения средств на инвестиции.
В ведении Министерства финансов РФ находятся Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а также Федеральная служба по финансовому мониторингу.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся на территории России и за рубежом; надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. К функциям данной Службы отнесена также организация с участием агентов валютного контроля, правоохранительных, контролирующих и иных федеральных органов исполнительной власти проверок полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям и ряд других задач. Полномочия указанной Службы определены в Положении о ней, утвержденном Правительством РФ.8
В ведении Минфина России находится также Федеральная служба по финансовому мониторингу, которая координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.9
Основными функциями этой Службы являются: контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации в сфере деятельности Службы, привлечение к ответственности правонарушителей; сбор, обработка и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю; проверка представленной информации и получение необходимых разъяснений; ряд других контрольно-надзорных функций. Данная Федеральная служба вправе приостанавливать операции с денежными средствами или имуществом, принимать решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.
Минфин России руководит Федеральной налоговой службой, явившейся преемницей Министерства РФ по налогам и сборам, полномочия которого, за исключением принятия нормативных правовых актов (это полномочие Минфина России), осуществляет данная Служба.
Согласно Положению о Федеральной налоговой службе (ФНС России)10 она осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, за соблюдением валютного законодательства (в пределах установленной компетенции).
Кроме того, ФНС России является уполномоченным органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, крестьянских (фермерских) хозяйств, а также представляющим в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и иные требования Российской Федерации по денежным обязательствам.
Отметим централизацию системы ФНС России, в которую входят ее территориальные органы: Управления Службы по субъектам РФ; межрегиональные инспекции Службы; инспекции Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления; инспекции Службы межрайонного уровня.
В ведении Минфина России находится Федеральное казначейство (на правах федеральной службы), основными функциями которого являются: правоприменительная деятельность по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; по предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета соответствующими распорядителями и получателями средств указанного бюджета.11
Определенные межотраслевые функции выполняет Министерство регионального развития РФ, которое должно вырабатывать государственную политику в сфере социально-экономического развития субъектов РФ, а также осуществлять соответствующее нормативно-правовое регулирование в указанной сфере. На данное Министерство возложена обязанность обеспечивать мониторинг социально-экономических процессов в субъектах РФ и муниципальных образованиях, развития районов Крайнего Севера и Арктики. Одной из основных задач упомянутого Министерства является обеспечение исполнения Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и указов Президента РФ, а также постановлений Правительства РФ по вопросам разграничения полномочий и соответствующих им финансовых обязательств между Российской Федерацией и ее субъектами.
Вместе с тем Министерство регионального развития выполняет функции руководства строительным комплексом и жилищно-коммунальным хозяйством, что позволяет отнести данное министерство и к группе министерств, осуществляющих руководство хозяйственными комплексами.12
В ведении Министерства регионального развития находится Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.13 Оно призвано оказывать государственные услуги в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивать руководство подведомственными федеральными государственными унитарными и казенными предприятиями и государственными учреждениями, а также наделено правоприменительными функциями. Агентство выступает в качестве государственного заказчика федеральных целевых программ, организует и проводит конкурсы на строительство объектов для государственных нужд.
Административно-правовое регулирование функций государственного управления федеральным имуществом, а также контроля и надзора в отдельных экономических (народно-хозяйственных) комплексах осуществляют федеральные министерства и находящиеся в их ведении федеральные агентства и федеральные службы.
Полагаем целесообразным кратко рассмотреть функции этих органов применительно к отраслям народного хозяйства.
1. Управление в сфере природных ресурсов (недра, воды, леса) осуществляет Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) и находящиеся в его ведении федеральные агентства водных ресурсов, лесного хозяйства, по недропользованию, а также Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.
Функции МПР России согласно Положению о нем заключаются в проведении государственной политики и государственного управления в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности; в координации в случаях, установленных законодательством РФ, в указанной выше сфере деятельности других федеральных органов исполнительной власти.14
МПР России осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере недропользования, лесного и водного хозяйства, охраны и воспроизводства животного мира, не отнесенного к охотничьему хозяйству, а также в области использования и охраны водных объектов, по вопросам эксплуатации водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других отнесенных к его ведению гидротехнических сооружений и обеспечения их безопасности.
МПР взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ, к ведению которых отнесено решение вопросов, перечисленных в ст. 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также в Лесном, Водном, Земельном кодексах РФ, в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «О недрах» и других федеральных законах, устанавливающих такие полномочия в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, определяющей предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
К ведению Федерального агентства по недропользованию относятся управление государственным имуществом в сфере недропользования и оказание предусмотренных федеральным законодательством государственных услуг.15
Основными функциями данного Агентства являются: организация работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы и ее рациональному использованию; проведение геологического изучения недр на территории России и на континентальном шельфе РФ; ведение фондов геологической информации и банка данных по вопросам природопользования; управление государственным фондом недр; предоставление в установленном порядке права пользования недрами.
В число государственных услуг, оказываемых данным Агентством, входят: проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр, государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологическая и экономическая информация о предоставляемых в пользование участках недр, а также проектно-сметная документация на ведение работ по геологическому изучению недр.
Федеральное агентство водных ресурсов также является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление вверенным ему государственным имуществом и соответствующие правоприменительные действия, в том числе по оказанию государственных услуг.16
Агентство проводит мероприятия по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов; предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод; эксплуатации и обеспечению безопасности водохранилищ, гидротехнических сооружений и иных объектов, находящихся в ведении Агентства, и др. Агентство, в частности, разрабатывает схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов; предоставляет право пользования объектами, находящимися в федеральной собственности.
К числу оказываемых Агентством государственных услуг относится предоставление информации о состоянии и использовании водных объектов, находящихся в федеральной собственности.
Федеральное агентство лесного хозяйства отвечает за обеспечение рационального, непрерывного и неистощительного лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, иных работ по ведению лесного хозяйства; за проведение лесоустройства, осуществление государственного мониторинга лесов.17 Агентство ведет учет лесного фонда, устанавливает отнесение лесов к соответствующим группам и категориям; рассматривает ходатайства о переводе лесов одной группы в другую и т. п. Кроме того, Агентство оказывает государственные услуги в виде предоставления информации о состоянии участков лесного фонда, а также информации, связанной с организацией выбора участков лесного фонда или разрешенных видов лесопользования.
В ведении МПР России находится Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), функции которой определены следующим образом: государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; за использованием и охраной водных объектов; за состоянием и эксплуатацией гидротехнических сооружений; контроль в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания; надзор за соблюдением законодательства в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и другие контрольно-надзорные функции, в том числе в сфере лицензирования отдельных видов деятельности.18
Функции Росприроднадзора в области государственного контроля за использованием и охраной недр определены Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293.19
Руководитель данной Службы одновременно является главным государственным инспектором РФ по геологическому контролю, который возглавляет деятельность заместителей главного государственного инспектора РФ, старших государственных инспекторов РФ и государственных инспекторов РФ по геологическому контролю. Аналогичная структура инспекторского состава имеет место в территориальных органах Росприроднадзора.
2. Федеральным органом исполнительной власти в сфере промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплекса является Министерство промышленности и энергетики РФ (далее Минпромэнерго России). На этот орган возложены функции по выработке государственной политики в указанной выше сфере, а также по техническому регулированию и метрологии.
Данное Министерство вырабатывает государственную политику в сфере промышленности, в том числе в оборонно-промышленном комплексе, а также государственную энергетическую политику и обеспечивает нормативно-правовое регулирование, в частности по вопросам технического регулирования и метрологии, утверждает годовые и квартальные балансы по основным видам топлива, правила учета газа; обеспечивает развитие авиационной техники.20
В ведении Минпромэнерго России находятся федеральные агентства по промышленности, по энергетике, по техническому регулированию и метрологии.
Федеральное агентство по промышленности (Роспром) в установленном порядке осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для исполнения его функций федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным Агентству.
Данное Агентство наделено правоприменительными функциями в сфере развития и обеспечения производственной, научно-технической и инновационной деятельности, функциями главного распорядителя кредитов федерального бюджета и государственного заказчика государственного оборонного заказа и рядом других функций в сфере оборонно-промышленного комплекса. Агентство осуществляет также лицензирование отдельных видов деятельности, связанных, в частности, с разработкой и производством боеприпасов, производством и применением взрывчатых материалов промышленного назначения.
Правоприменительные функции упомянутого Агентства касаются как «гражданских» отраслей промышленности (машиностроение, металлургия, химическая, медицинская, лесная, деревообрабатывающая и др.), так и оборонно-промышленного комплекса (электронная, судостроительная, самолетостроительная промышленность, производство боеприпасов и др.).21 Исключение составляет атомная промышленность, находящаяся в ведении Федерального агентства по атомной энергии, которое, в свою очередь, подчиняется непосредственно Правительству РФ. Роспром ведет сводный реестр организаций оборонно-спортивного комплекса, государственные реестры воздушных судов и аэродромов экспериментальной авиации, контрольно-кассовой техники, ведомственный раздел реестра особо опасных производственных объектов.
Основными задачами Федерального агентства по энергетике являются: обеспечение энергетической безопасности страны, осуществление правоприменительных функций в области производства и использования топливно-энергетических ресурсов, управление вверенным государственным имуществом, в том числе обеспечение деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, а также координация деятельности организаций по разработке прогнозов развития отраслей хозяйства, входящих в топливно-энергетический комплекс, и др. Агентство осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через подчиненные ему организации и учреждения.
3. Административно-правовое регулирование и управление в сфере транспортного и дорожного комплекса (гражданская авиация, морской, внутренний водный, железнодорожный, автомобильный, городской электрический транспорт, дорожное хозяйство) находится в ведении Министерства транспорта РФ (Минтранс России). На данное министерство возложены выработка и реализация государственной транспортной политики, нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Минтранс России, руководствуясь транспортными уставами и кодексами (Устав железных дорог РФ, Воздушный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ) и иными федеральными законами, устанавливает правила перевозки пассажиров, багажа, груза, грузобагажа; правила государственной регистрации и государственного учета гражданских воздушных судов, формы лицензий, бланков, официальных документов, порядок выдачи специальных разрешений на осуществление международных автомобильных перевозок, перевозок крупногабаритных, тяжелых и опасных грузов, правила технической эксплуатации железных дорог и ряд других правил в установленной сфере деятельности.
Минтранс России осуществляет руководство деятельностью представительств России при Международной организации гражданской авиации и при Международной морской организации.22
В ведении Минтранса России находятся федеральные агентства: воздушного транспорта, железнодорожного транспорта, морского и речного транспорта, Федеральное дорожное агентство, а также Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.
Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) осуществляет управление государственным имуществом, руководит подведомственными федеральными государственными унитарными предприятиями, федеральными казенными предприятиями и государственными учреждениями, организует исполнение федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы.23
Агентство обязано оказывать имеющие общественную значимость государственные услуги, установленные федеральным законодательством, по обеспечению выполнения международных и внутренних полетов. Агентство в пределах предоставленных ему полномочий осуществляет соответствующие правоприменительные функции.
Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор), учитывая существование ныне Открытого акционерного общества «Российские железные дороги», выполняет функции государственного заказчика по организации исполнения федеральных целевых программ в сфере железнодорожного транспорта и федеральной адресной инвестиционной программы, функции оказания государственных услуг в сфере организации перевозок пассажиров, багажа, грузов и по некоторым другим вопросам, на основании федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства РФ и Минтранса России.24
Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) осуществляет функции, аналогичные функциям упомянутых выше федеральных агентств. Учитывая, что основная часть морского и речного транспорта ныне находится в частной собственности, данное Агентство организует исполнение соответствующих федеральных программ, выполняет государственные услуги, связанные с сертификацией, организацией перевозок, деятельностью морских и крупных речных портов. Агентство руководит работой подведомственных ему федеральных государственных предприятий и государственных учреждений, в том числе таких, как «Морской регистр» и «Речной регистр», осуществляющих функции технического надзора и сертификации морских и речных судов.25
Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) обязано обеспечивать реализацию межгосударственных и федеральных целевых программ в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, руководство подведомственными федеральными государственными предприятиями и государственными учреждениями, управлять развитием федеральной сети автомобильных дорог, а также оказывать государственные услуги, перечень которых установлен Правительством РФ.26
В ведении Минтранса России находятся Федеральное агентство геодезии и картографии, а также Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). Задачей этой Службы является надзор в сфере воздушного, морского (включая обеспечение безопасности мореплавания и порядка в морских рыбных портах), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного и городского электрического (включая метрополитен), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также технический надзор за спортивными судами. В структуру Ространснадзора включена бывшая Российская транспортная инспекция во главе с главным государственным транспортным инспектором, осуществлявшая контрольные и надзорные полномочия в транспортном комплексе.27 В подчинение Ространснадзору были переданы отделения Ространсинспекции, действовавшие на региональном уровне, а также межрегиональные управления и территориальные управления воздушного транспорта, ранее подчинявшиеся непосредственно Минтрансу России.
4. Одним из важнейших комплексов народного хозяйства России является связь и информация. Федеральным органом государственного управления в этой области является Министерство информационных технологий и связи РФ (Мининформсвязи). На этот орган возложены выработка и проведение государственной политики в области связи (электрической и почтовой) и информатизации, включая развитие и использование новых информационно-коммуникационных технологий, а также нормативно-правовое регулирование в указанной сфере. Министерство призвано обеспечивать реализацию Федеральных законов «О связи», «О почтовой связи», «Об информации, информатизации и защите информации», «Об электронной цифровой подписи» и ряда других законодательных актов, регулирующих вопросы использования электронной связи, защиты ее носителей, электронной подписи, а также соответствующих нормативных правовых актов Правительства РФ.
Специальными функциями данного Министерства являются регулирование деятельности в области использования радиочастотного спектра и орбитальных позиций спутников связи гражданского назначения; обеспечение работы государственных комиссий по электросвязи, радиочастотам и информатизации. В ведении Мининформсвязи находятся федеральные агентства по информационным технологиям и связи, а также Федеральная служба по надзору в сфере связи.
Министерство вправе издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам регулирования управления сетями связи, организационно-технического обеспечения устойчивого и безопасного их функционирования; по вопросам технической эксплуатации средств связи, деятельности в сфере информатизации. К числу таких актов относятся также акты, определяющие порядок предоставления органам государственной власти и организациям услуг электрической и почтовой связи.
Перечисленные выше акты обязательны для исполнения всеми физическими и юридическими лицами, которые предоставляют услуги в области связи и информатизации либо пользуются ими.28
Правоприменительные функции, а также оказание государственных услуг и принятие индивидуальных правовых актов осуществляют Федеральное агентство связи (Россвязь),29 Федеральное агентство по информационным технологиям (Росинформтехнология).30
В ведении Министерства информационных технологий и связи РФ находится Федеральная служба по надзору в сфере связи (Россвязьнадзор), к полномочиям которой отнесены контроль в сфере связи и информатизации, а также контроль за излучением радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств. Кроме того, на данный орган возложена обязанность регистрации радиочастотных присвоений, радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, а также осуществление лицензирования в сфере связи и информатизации.31
5. В агропромышленном комплексе объединяются предприятия и организации различных организационно-правовых форм и форм собственности сельскохозяйственные кооперативы, совхозы, товарищества, фермерские (семейные) хозяйства и др., а также промышленные предприятия пищевой, мясомолочной промышленности и организации, оказывающие услуги по продаже, ремонту, прокату сельскохозяйственной техники и др.
В сфере агропромышленного комплекса действует множество законодательных актов: Земельный кодекс РФ, Федеральные законы «О земельном кадастре», «О землеустройстве», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О сельскохозяйственной кооперации», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и др.
Ряд законодательных актов касается непосредственно агропромышленного производства это Федеральные законы «О потребительской кооперации, потребительских обществах, их союзах в Российской Федерации», «О государственном регулировании агропромышленного производства» и др.
Законодательно урегулированы вопросы развития отдельных видов сельскохозяйственного производства. В этой сфере отметим Закон РФ «О зерне», Федеральные законы «О семеноводстве», «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О племенном животноводстве», Закон РФ «О ветеринарии».
Специализированным органом государственного управления в указанных выше областях является Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России).
Функции Минсельхоза России многообразны, поскольку связаны со всеми подотраслями агропромышленного комплекса: растениеводством, мелиорацией земель, животноводством, ветеринарией, охотничьими ресурсами, пищевой и перерабатывающей промышленностью.
На Минсельхоз России возложены выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия.
К функциям Минсельхоза России отнесено нормативно-правовое регулирование в области пищевой и пищеперерабатывающей промышленности, производства и оборота этилового спирта из пищевого и непищевого сырья, спиртосодержащей, алкогольной и табачной промышленности, устойчивого развития сельских территорий, а также изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и сферы их обитания.32
Кроме того, Минсельхоз России призван обеспечивать правовое регулирование в области рыболовства, производственной деятельности в морских рыбных портах, находящихся в ведении Федерального агентства по рыболовству, а также по вопросам технического и технологического обеспечения в данном комплексе.
К функциям Минсельхоза России отнесено нормативно-правовое регулирование в сфере охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и среды их обитания.
На Минсельхоз России возложена обязанность обеспечивать разработку и реализацию программ по развитию села. Не менее важной задачей Минсельхоза России является правовое регулирование по вопросам обеспечения ветеринарного и фитосанитарного благополучия территории Российской Федерации.
Минсельхоз России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федерального агентства по рыболовству и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
К компетенции Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовство) относится комплексное изучение водных биологических ресурсов с целью оценки их запасов и определения общих допустимых уловов; искусственное производство и акклиматизация этих ресурсов; государственный учет и государственный мониторинг состояния водных биологических ресурсов. Агентство организует строительство рыбопромысловых судов для федеральных нужд и обеспечения производственной деятельности в морских рыбных портах, а также занимается организацией аукционов по продаже долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов и решает ряд других вопросов, отнесенных к его полномочиям.
Агентство осуществляет государственное управление находящимися в его ведении государственными предприятиями и учреждениями, в том числе научно-исследовательскими институтами, а также оказывает государственные услуги в области рыбного хозяйства всем заинтересованным лицам (на платной или бесплатной основе).33
В качестве федерального органа исполнительной власти с контрольно-надзорными полномочиями ныне действует Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор). Задачи данного органа весьма разнообразны: осуществление контроля и надзора в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, селекционных достижений, надзора за охраной, воспроизводством, использованием объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов.34 Таким образом, Россельхознадзору приданы функции ряда ранее находящихся в структуре Минсельхоза России государственных инспекций: государственной ветеринарной службы, государственной службы по карантину растений, государственной службы защиты растений, государственных семенных инспекций и др. К ведению Россельхознадзора отнесено руководство некоторыми федеральными государственными учреждениями, ранее входившими в систему ликвидированной Росхлебинспекции и осуществляющими надзор за качеством и безопасностью зерна, комбикормов и компонентов для их производства.35
Ныне на Россельхознадзор возложены функции по выдаче сертификатов качества и безопасности зерна, комбикормов и компонентов для их производства.
Россельхознадзор осуществляет свою надзорно-контрольную деятельность непосредственно и через территориальные органы и подведомственные организации.
В субъектах РФ общее руководство хозяйственной жизнью региона осуществляет высшее должностное лицо (губернатор, глава администрации, президент республики) и возглавляемый этим лицом коллегиальный орган высший орган исполнительной власти (правительство республики, правительство (администрация) области, края, правительство города федерального значения).
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) высший орган исполнительной власти субъекта РФ: разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой финансовой политики, разрабатывает проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития; обеспечивает исполнение бюджета и готовит отчеты о выполнении бюджета и соответствующих программ.
Высший орган исполнительной власти субъекта РФ управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ и федеральной собственностью, если она передана в управление данному субъекту, а также осуществляет иные полномочия в экономической сфере в соответствии с предметами ведения, определенными согласно Конституции РФ (ст. 7173) и общим принципам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ (гл. IV1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ).
Органы государственной власти субъекта РФ могут создавать государственные унитарные предприятия, утверждать их уставы; вправе передавать имущество субъекта РФ во временное пользование физическим и юридическим лицам, решать другие вопросы, связанные с распоряжением государственной собственностью субъекта РФ, в частности формировать резервный фонд субъекта РФ и определять порядок его использования.36
В соответствии с конституцией республики, уставом иного субъекта РФ формируется система органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере хозяйственных отношений.
В качестве центральных отраслевых органов субъекта РФ действуют министерства, департаменты, управления экономического развития, сельского хозяйства, финансов, земельных ресурсов и другие органы исполнительной власти, в том числе в сфере градостроительства и архитектуры, природопользования. Система и структура этих органов, как правило, определяется законодательным актом субъекта РФ.
