Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 См.: Беседа с советником Президента РФ по правовым вопросам В. Ф. Яковлевым. РГ. 2005. 15 июля.
2 Конституция Российской Федерации и совершенствование механизма защиты прав человека. М., 1997. С. 7489. См.: авт. статьи Н. Г. Салищева.
3 См.: РГ. 2005. 15 июля.
Административная юстиция комплексный правовой институт, главной задачей которого является осуществление судебного контроля за законностью нормативных правовых и индивидуальных (административных) правовых актов, принимаемых органами публичной власти (прежде всего органами исполнительной власти и органами местного самоуправления) и должностными лицами этих органов.
Институт административной юстиции надо рассматривать комплексно как систему органов правосудия, специально предназначенных для разрешения публично-правовых споров граждан и их объединений с органами государственной власти и с органами местного самоуправления, и как надлежащее процессуальное регулирование порядка осуществления правосудия по административным делам. Главная задача всего института административной юстиции обеспечить гарантированные Конституцией РФ свободы, права и законные интересы граждан и их организаций.
По сути дела, административная юстиция есть судебный контроль за деятельностью публичной администрации в ее взаимоотношениях с гражданами и организациям, т. е. с неподчиненными субъектами.
Идеи формирования института административной юстиции в России нашли выражение в административно-правовой литературе, особенно на рубеже XXXXI вв.1
Определенным стимулом развития судебного контроля за деятельностью органов публичной власти явилось принятие Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 3233-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который в определенной мере предвосхитил формулировку ст. 46 Конституции РФ.
Проблемы формирования административных судов обсуждались в ходе подготовки проектов федеральных конституционных законов о судебной системе Российской Федерации, об административных судах в Российской Федерации, о системе судов общей юрисдикции, а также на научных конференциях и круглых столах, посвященных этой проблеме. Начиная с 1998 г. эти проблемы не раз затрагивались в работе Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия.
Важным шагом в продвижении идеи о формировании полноценного института административной юстиции в России явилась подготовка Верховным Судом РФ проекта федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Законопроект был внесен в сентябре 2000 г. в Государственную Думу и в ноябре 2000 г. принят в первом чтении. Однако в дальнейшем работа над ним была приостановлена, хотя официальных причин объявлено не было. Тем не менее в научных и общественных кругах данный проект вызвал оживленные дискуссии и немало критических замечаний.
Законопроект предполагал создание в системе судов общей юрисдикции специализированной ветви, состоящей из межрайонных административных судов, судебных коллегий по административным делам судов общей юрисдикции субъектов РФ, федеральных окружных административных судов и судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ.
Предполагалось, что судебному контролю будут подвергаться как нормативные, так и ненормативные акты Правительства РФ, Президента РФ, руководителей федеральных министерств и ведомств и аналогичных органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. Предполагалось также, что указанные суды будут рассматривать дела по спорам между органами публичной власти и общественными объединениями, а также споры, связанные с применением законодательства о выборах и референдумах, разрешительной системы и т. п.
Законопроект предусматривал, что Судебная коллегия Верховного Суда РФ по административным делам должна рассматривать в качестве суда первой инстанции дела:
1) об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ;
2) о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории России, в случаях нарушения ими законодательства Российской Федерации;
3) об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии РФ (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);
4) по спорам между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, переданных Президентом РФ Верховному Суду РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ;
5) иные административные дела, имеющие важное государственное или международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах.
Федеральный окружной административный суд мог бы рассматривать в качестве суда первой инстанции дела:
1) об оспаривании нормативных правовых актов, принятых: законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, высшими должностными лицами субъектов РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, входящими в судебный округ;
2) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов;
3) об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующих комиссий референдума (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);
4) по спорам между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ.
Судебная коллегия по административным делам суда субъекта РФ в качестве суда первой инстанции могла бы рассматривать дела:
1) связанные с государственной тайной, кроме дел, подсудных вышестоящим судам;
2) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ (за исключением дел, отнесенных к подсудности федерального окружного административного суда);
3) об оспаривании ненормативных актов высших должностных лиц субъектов РФ;
4) о приостановлении и прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случаях нарушения ими законодательства Российской Федерации.
Федеральный межрайонный административный суд мог бы рассматривать все иные административные дела, за исключением отнесенных к подсудности вышестоящих судов.
К сожалению, указанный проект, вызвавший при его обсуждении немало замечаний и предложений по совершенствованию его концепции, не стал предметом дальнейшего обсуждения. Очевидно, политическое решение о приостановлении его рассмотрения было обусловлено рядом объективных и субъективных факторов. К первым можно отнести то, что реализация проекта потребовала бы значительных материальных затрат. Ко вторым недостаток высококвалифицированных в сфере публичных, в том числе административно-правовых, отношений кадров судей и сотрудников аппаратов судов.
Немаловажную роль сыграло и то обстоятельство, что оказался нерешенным вопрос об административном судопроизводстве как необходимой процессуальной основе деятельности судов.
Возникал, в частности, вопрос: возможно ли рассредоточить административные дела, т. е. дела по публичным спорам, между административными судами и арбитражными судами? Что останется в судах общей юрисдикции или все дела будут рассматриваться административными судами? В частности, отмечалось, что в принципе такое распределение необходимо. Вместе с тем высказывались предложения, что более целесообразно установить единое административное судопроизводство в смысле его принципов, общих положений. Это административное судопроизводство, облеченное в единый процессуальный акт, должно применяться в равной степени и в арбитражных, и в административных судах.
Как известно, ст. 118 и 126 Конституции РФ достаточно определенно говорят о необходимости установления федеральным законом административного судопроизводства.
На наш взгляд, без урегулированного административного судопроизводства невозможно существование полнокровного института административной юстиции.
Необходимость создания специального процессуального акта для обеспечения деятельности административных судов очевидна. Поэтому наряду с подготовкой проектов нового гражданского процессуального и арбитражного процессуального кодексов началась подготовка концепции федерального законодательного акта об административном судопроизводстве.
В 2003 г. вступили в действие АПК РФ и ГПК РФ. В обоих кодексах содержатся разделы, регулирующие процесс рассмотрения соответствующими судами дел, вытекающих из публичных правоотношений (ст. 22, 245261 ГПК РФ); дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (см. ст. 4, 189201 АПК РФ). В данных кодексах подчеркивается, что указанные дела рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными кодексами и иными федеральными законами. В качестве таких особенностей в ГПК РФ указаны следующие:
1) не допускается заочное производство;
2) суд не связан основаниями и доводами заявленных требований;
3) форма обращения в суд заявление;
4) обязанности доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного акта, его законности, а также законности оспариваемых решений (действий) органов публичной власти и их должностных лиц, возлагаются на соответствующие органы и лиц, принявших нормативный акт либо индивидуальное решение, совершивших оспариваемое действие;
5) сравнительно краткие сроки рассмотрения заявлений (месяц в отношении заявления об оспаривании нормативного акта; 10 дней в отношении оспариваемого решения или действия);
6) трехмесячный давностный срок для обращения с заявлением в суд об оспаривании решения или действия органа публичной власти (должностного лицам) и некоторые другие особенности. Дела рассматриваются судьей единолично.
АПК РФ предусматривает:
1) возможность примирения сторон, даже если речь идет о законности нормативного акта;
2) рассмотрение дела об оспаривании нормативного акта коллегиальным составом судей в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в суд;
3) суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме;
4) заявление об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд;
5) дела об оспаривании решений и действий (бездействия) судебных исполнителей рассматриваются в срок, не превышающий 10 дней со дня поступления в суд заявления;
6) обязанность доказывания законности принятых акта, решения, совершения действия возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).
Из сопоставления позиций двух процессуальных кодексов можно выявить общие черты, свойственные административному судопроизводству (возложение бремени доказывания на орган, издавший акт, принявший решение, несвязанность суда доводами сторон, сравнительно краткие сроки рассмотрения дел), но можно отметить и ряд существенных различий (в определении конкретных сроков рассмотрения дел, порядка обжалования решений: наличие в АПК и отсутствие в ГПК положения о возможности примирения сторон и т. п.).
Законодателю при принятии указанных кодексов не удалось в полной мере вписать в законодательные акты частного права публично-правовые нормы, соединив исковое производство с административным судопроизводством. Поэтому по-прежнему остается актуальной задача создания полноценного кодифицированного акта об административном судопроизводстве и обеспечения доступности судопроизводства для граждан и их организаций в целях защиты их прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений.
На наш взгляд, заслуживает безусловной поддержки инициатива Верховного Суда РФ по подготовке проекта Кодекса РФ об административном судопроизводстве.2
Учитывая реальную возможность каждого изучить текст опубликованного законопроекта, остановимся лишь на общих его чертах.
Одна из главных задач Кодекса облегчить гражданину, организации (заинтересованному лицу) доступ к правосудию, определив активную роль суда в этом процессе, в том числе установить право суда по своей инициативе истребовать от административного ответчика необходимую информацию; принять меры по обеспечению обязательного присутствия представителя органа публичной власти в судебном заседании под угрозой ответственности (административной и дисциплинарной).
Законопроект предусматривает возложение бремени доказывания на административного ответчика и тем самым предоставляет гражданину право заявить о нарушении его законных интересов, но не возлагает на него обязанности доказывать неправомерность оспариваемого акта или действия.
Проект Кодекса предусматривает проведение тщательной досудебной подготовки. Участие заявителей и административных ответчиков в подготовке дела к судебному разбирательству будет осуществляться в форме консультаций для решения правовых вопросов. Расширение полномочий суда второй инстанции направлено на повышение динамики административного процесса в целом.
Активная роль суда при разрешении административного дела подчеркивается положением (аналогичным ст. 246 ГПК РФ) о праве суда при принятии решения выйти за пределы заявленных требований, т. е. суд самостоятельно оценивает ситуацию независимо от факта, приведенного в заявлении, и в том случае, если заявитель отказался от оспаривания нормативного правового акта, суд не прекращает производство по делу, а принимает решение об оценке законности данного акта.
Предусматривается, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд не связан доводами, приведенными в заявлении, и вправе оценить оспариваемый нормативный акт по содержанию, форме, а также по порядку принятия, опубликования и введения в действие. Тем не менее представляется целесообразным предусмотреть расширенные пределы рассмотрения заявлений также и в отношении административных дел, не связанных с оспариванием нормативного правового акта, что позволит более последовательно реализовывать принцип активной роли суда в административном судопроизводстве.
Существенной новеллой проекта является введение понятия модельного дела: при наличии нескольких дел по заявлениям, предъявляемым к одному и тому же административному ответчику по одним и тем же основаниям, суд может рассмотреть одно из этих дел, признав его модельным при рассмотрении последующих дел. При наличии модельного дела рассмотрение последующих дел производится в сокращенном порядке, а решение по последующему делу может быть принято в любой стадии процесса.
Изменена позиция и по государственной пошлине с учетом общественной значимости и публичного интереса предложено, чтобы пошлина взыскивалась по решению суда по завершении дела, что, безусловно, облегчит доступ гражданина к правосудию.
Немаловажное значение имеет и установление сравнительно кратких сроков рассмотрения дел в суде, что предусмотрено проектом Кодекса, а также сроков подготовки дела к слушанию. Здесь, на наш взгляд, должна быть учтена специфика отдельных видов административных дел, связанных, например, с нарушением законодательства о выборах и референдумах.
Краткие процессуальные сроки должны быть, по нашему мнению, предусмотрены по делам, связанным с обжалованием административного задержания, задержания транспортного средства, изъятия документов и т. п.
Возможно и введение упрощенного (приказного) производства по делам, которые основаны на очевидных юридических фактах, зафиксированных в установленном законом порядке.
Отметим также новеллу законопроекта, согласно которой в вышестоящих судах (окружных административных судах и Верховном Суде РФ) ведение дел предполагается осуществлять через представителей (т. е. адвокатов или иных лиц с высокой юридической квалификацией), что позволит обеспечить надлежащую юридическую обоснованность требований заявителя. На наш взгляд, эта новелла подлежит дополнительному обсуждению.
В проекте Кодекса об административном судопроизводстве значительное внимание уделено вопросам разграничения сфер конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, а также определения подсудности административных дел отдельным видам административных судов.
Естественно, что многие нормы проекта Кодекса аналогичны нормам, содержащимся в ГПК РФ и АПК РФ, имея в виду разделы Кодексов, регулирующие порядок рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений, поскольку все виды судопроизводства должны реализовывать общие принципы правосудия, закрепленные в нормах Конституции РФ. Речь идет о принципах правосудия и судопроизводства, в том числе о состязательности и равноправии сторон, гласности судебного разбирательства, языке судопроизводства, об институте отвода судей и других участников процесса, о доказательствах по делу и их видах, о принципе оценки доказательств, о судебных расходах и т. п.
В заключение отметим, что институт административной юстиции прочно завоевывает свои позиции в системе юридических институтов правового государства, которым в конечном счете станет Россия.
