Административные процедуры установленные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и уполномоченных государственных учреждений, направленные на разрешение индивидуальных дел по реализации прав и законных интересов граждан и организаций.
Административно-правовые процедуры пока не имеют общего правового основания в виде рамочного федерального закона.
Порядок рассмотрения индивидуальных дел органами исполнительной власти и уполномоченными государственными учреждениями урегулирован в некоторых законодательных актах, определяющих право граждан Российской Федерации на свободное передвижение, выбор места проживания и места жительства на территории Российской Федерации, порядок выезда из России и въезда в страну; порядок регистрации актов гражданского состояния, социальную поддержку отдельных категорий населения, пенсионное обеспечение и др.
В сфере экономики определенные административные процедуры предусмотрены законодательством о порядке государственной регистрацииюридических лиц и индивидуальных предпринимателей, порядке государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, лицензировании отдельных видов деятельности, технических регламентах, приватизации жилых помещений, защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).
В административной сфере определенные процедуры установлены разрешительными режимами (порядок выдачи разрешения на владение, ношение и перевозку оружия и боеприпасов; порядок выдачи удостоверения на право управления автотранспортными средствами, на право охоты, на перевозку отдельных категорий грузов и др.); правилами таможенных режимов, правилами обращения с наркотическими и взрывчатыми веществами; правилами выдачи разрешения на частную охранную и детективную деятельность, правилами паспортной системы, правилами воинского учета и т. п.
Отдельные административно-процессуальные нормы содержатся в Земельном, Лесном, Водном, Воздушном, Градостроительном, Жилищном кодексах РФ, в законодательных актах об охране окружающей среды, о качестве и безопасности пищевых продуктов, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Административно-процессуальные нормы присутствуют также в федеральных законах, определяющих статус общественных объединений, политических партий, профессиональных союзов, благотворительных организаций, религиозных объединений.
Отдельные процессуальные нормы, определяющие порядок рассмотрения обращений граждан, закреплены в ведомственных нормативных правовых актах, принятых в ряде федеральных правоохранительных органов (МВД России, МЧС России, ФСБ России, ФСО России и др.).
Во многих субъектах РФ были приняты законы о порядке рассмотрения обращений граждан (Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. «Об обращениях граждан», Закон Краснодарского края от 10 февраля 1999 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае» и др.).
В настоящее время принят Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В Законе определены правовые характеристики обращения, предложения и жалобы, права гражданина при рассмотрении его обращения и гарантии его безопасности в связи с обращением в государственный орган или орган местного самоуправления.
В указанном Федеральном законе установлены основные административные процедуры, определяющие порядок направления и регистрации письменного обращения, сроки, связанные с направлением обращения в органы, в компетенцию которых входит рассмотрение конкретного вопроса, а также порядок личного приема граждан. Ряд статей закона (ст. 912) устанавливают порядок и сроки рассмотрения обращений граждан.
Упомянутым Федеральным законом закреплены принципы инстанционного рассмотрения обращений граждан, в том числе жалоб; принципы разрешения обращения компетентным, уполномоченным на то органом; требование известить гражданина о направлении обращений по подведомственности и о результатах рассмотрения соответствующих обращений; установлены предельные сроки рассмотрения обращения; предусмотрен порядок организации личного приема граждан и т. д.
Мы рассматриваем административные процедуры прежде всего как внешнее проявление публичных полномочий органами власти, т. е. в их отношениях с субъектами, которые не находятся в их подчинении.
Вместе с тем некоторые ученые считают возможным рассматривать административный процесс и как внутриорганизационную деятельность в органах исполнительной власти, как необходимый элемент управленческого процесса.1
Профессор Ю. А. Тихомиров полагает, что многие процессуальные нормы могут находиться внутри тематических законодательных и иных нормативных актов и тем самым создавать «встроенные административные процессы для осуществления норм соответствующих актов».
На наш взгляд, более целесообразно создание рамочного, общего с точки зрения принципиальных позиций законодательного акта, в котором был бы сосредоточен общий для всех административных процедур понятийный аппарат, общие принципы административных процедур, определены конкретные их виды и общие требования их осуществления.
Такой федеральный закон должен стать юридической базой для урегулирования отдельных процедурных производств, учитывающих особенности регулируемых материальных отношений и сфер их существования, субъектов этих отношений и т. п.
Надо отметить, что в Государственную Думу были внесены проекты федеральных законов об административных процедурах, которые рассматривались на уровне комитетов Думы.
При этом надо иметь в виду, что административное и административно-процессуальное законодательство, согласно ст. 72 Конституции РФ, является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому нельзя исключать возможности законодательного регулирования субъектами РФ общественных отношений, связанных с административными процедурами деятельности соответствующих органов публичной власти.
Следует в этой связи согласиться с мнением И. М. Лазарева о том, что внешнеуправленческие административные процедуры требуют, как правило, законодательного регулирования,2 а также с его выводом, что в административном процессе, характерном для административных процедур, нет тяжущихся сторон, что в таких правоотношениях органы исполнительной власти выступают не в роли арбитра, а в роли организатора, обеспечивающего реализацию прав и обязанностей заинтересованного лица, предусмотренных соответствующими материальными нормами права.3
С точки зрения классификации административных процедур в науке административного права предлагается рассматривать следующие их виды:
а) правоприменительные процедуры, в ходе которых решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям определенных прав и специальных правовых статусов в сфере государственного управления (право на получение информации, на проведение демонстрации или иного публичного мероприятия, на получение паспорта гражданина Российской Федерации, на социальную поддержку, на помещение ребенка в образовательные учреждения и т. п.);
б) процедуры, связанные с обеспечением исполнения гражданами и организациями возложенных на них законом обязанностей (обязанность зарегистрироваться по месту пребывания и по месту жительства, встать на учет в налоговом органе, зарегистрироваться в качестве юридического лица или предпринимателя, получить лицензию на определенный вид деятельности; обязанность соблюдать нормы и требования пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, санитарные требования и правила и т. д.).4
Классификация административных процедур может получить законодательное закрепление в федеральном законе об административных процедурах, учитывая особенности отдельных видов процедур. Вместе с тем именно в таком законе следовало бы в общем виде определить возможность защиты прав граждан и организаций от неправомерных действий органов публичной власти и должностных лиц в форме подачи административной жалобы в суд, т. е. путем включения института административной юстиции.
В то же время нельзя исключать возможность обжалования неправомерных действий органов исполнительной власти в вышестоящие органы в порядке подчиненности (то же и в отношении должностных лиц).
В связи с этим возникает вопрос о том, в каком законодательном акте должен быть урегулирован административный (субординационный) порядок обжалования индивидуальных актов как результатов административных процедур.
Здесь возможны, на наш взгляд, два варианта: 1) включить соответствующие нормы в федеральный закон об административных процедурах и 2) принять самостоятельный федеральный закон с таким условным названием: «Об административном (внесудебном и досудебном) порядке обжалования решений и действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, нарушивших права и законные интересы физических и юридических лиц».5
По нашему мнению, в законодательстве об административных процедурах необходимо упомянуть о праве прокуроров вносить протесты и представления в органы исполнительной власти и в органы местного самоуправления на незаконные индивидуальные акты, принятые этими органами по результатам административных процедур.
В этих процедурах должны быть задействованы все способы (судебный, административный, прокурорский) обеспечения прав и законных интересов граждан и организаций.
Законодательное закрепление административных процедур будет способствовать реальному продвижению российской государственно-правовой системы к реализации всех параметров правового государства.
Заметим, что в США и странах Западной Европы административные процедуры, связанные с публично-правовыми интересами граждан и частных организаций, получили законодательное закрепление.
В США действует Федеральный закон 1946 г. об общей административной процедуре, включенный в федеральный свод законов, а в штатах региональные законы об административной процедуре.
В ФРГ действует Федеральный закон от 25 мая 1976 г. (с изменениями от 25 сентября 1999 г.) «О порядке административного производства». В этом Законе административное производство рассматривается как деятельность административных органов, т. е. органов государственного и муниципального управления, имеющая публично-правовой характер, направленная на проверку предпосылок, подготовку и издание административного акта либо на заключение публично-правового договора (§ 9 ч. II). В качестве административного акта данный Закон определяет любое распоряжение, решение или иные властные меры, принимаемые административным органом в целях урегулирования какого-либо конкретного случая в области публичного права и направленные на непосредственное достижение правового последствия (§ 35 ч. III). В качестве участников административного производства Закон называет граждан (физических лиц) и юридических лиц.
В Венгрии с 1957 г. действует Акт об общих нормах административного производства от 9 июня 1957 г. (с изменениями в 1981, 1991 и 1992 гг.), регулирующий указанное производство в «публично-административных органах» (имеются в виду отношения этих органов с гражданами и организациями).
В настоящее время в России сделаны определенные шаги по решению проблемы правового регулирования административных процедур в деятельности федеральных органов исполнительной власти. В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, в его разделе «Основные правила организации документооборота» определены обязанности федерального органа исполнительной власти по обеспечению рассмотрения обращений граждан и организаций, поступивших в адрес данного органа, обращений, принятых на личном приеме. Указано, что по результатам рассмотрения обращения соответствующий орган принимает необходимые меры и направляет ответ в срок до одного месяца с даты поступления обращения, а также по просьбе направивших его государственных органов уведомляет их о принятом решении.
При необходимости срок рассмотрения обращения может продлеваться, но не более чем на один месяц, а о продлении должно быть сообщено заявителю с указанием причин.
Письменные обращения, содержащие вопросы, не входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти, направляются им в пятидневный срок по принадлежности, о чем сообщается заявителю. В случае, если поставленные вопросы не входят в компетенцию данного органа, должны быть даны необходимые разъяснения по обращению в соответствующий орган, к компетенции которого относится решение вопроса.
В упомянутом Типовом регламенте также указано, что запрещается направлять обращения граждан и организаций тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются, кроме случаев обжалования действий (бездействия) вышестоящего федерального органа исполнительной власти, компетентного рассматривать обращение по существу. В этом случае федеральный орган направляет заявителю за подписью руководителя или заместителя руководителя информацию о порядке обжалования своих действий (бездействия) в соответствии с законодательством Российской Федерации.6
По-видимому, приведенное выше положение Типового регламента предполагает возможность судебного обжалования акта государственного управления в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и в порядке, предусмотренном ГПК РФ и АПК РФ.
В Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452,7 содержится специальный разд. XII, в котором закреплены правила, определяющие порядок работы с обращениями граждан и организации приема граждан.
В этом документе указано, что в федеральном органе исполнительной власти рассматриваются индивидуальные и коллективные предложения, заявления и жалобы граждан и организаций, ходатайства в их поддержку по вопросам сфер деятельности указанных органов, порядка исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, поступающие в письменной форме, в форме электронных сообщений и в форме устного личного обращения к должностному лицу во время приема граждан. При необходимости орган государственной власти, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы, направившие обращение гражданина, а также ходатайствующая организация информируются о результатах рассмотрения обращения.
В данном Типовом регламенте достаточно подробно регламентированы правила рассмотрения письменных обращений граждан в федеральном министерстве, включая направление обращения в подведомственные федеральную службу или федеральное агентство. Установлен запрет на направление обращений на рассмотрение тем должностным лицам, действия (бездействие) которых обжалуются.
Определен 30-дневный срок рассмотрения обращения с возможностью его продления на срок не более 30 дней по решению заместителя руководителя с одновременным уведомлением заявителя об этом с указанием причин.
В Регламенте урегулированы основания отказа в рассмотрении обращений (анонимные обращения, обращения, дублирующие ранее направленные, по которым даны исчерпывающие ответы, обращения по проведению экспертиз договоров или учредительных документов и т. п.).
В случае, если обращение направлено в ненадлежащий орган, оно в пятидневный срок со дня получения пересылается по подведомственности.
Руководителям федеральных органов исполнительной власти предписано обеспечивать учет и анализ вопросов, содержащихся в обращениях граждан и организаций, и дан примерный перечень данных для такого анализа.
Предусмотрены порядок работы с электронной почтой (интернет-обращениями), порядок личного приема граждан, а также порядок доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти, в том числе о работе с обращениями граждан.
Новым шагом в регулировании административных процедур в деятельности федеральных органов исполнительной власти явилось постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679, утвердившее Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.8 В указанном постановлении подчеркивается, что упомянутые регламенты определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг. Регламенты утверждаются федеральными министрами или руководителями федеральных служб либо федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.
В указанном постановлении Правительства РФ определены требования к соответствующим административным регламентам, включая перечень и наименования разделов и их содержание. Установлен также порядок разработки, согласования и утверждения административных регламентов, исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.
