Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 РГ. 2005. 19 апр.
Административное наказание означает установленную законом меру ответственности лица (физического или юридического) перед государством за совершение административного правонарушения, которая применяется в целях предупреждения совершения новых деликтов как самим нарушителем, так и иными лицами (ст. 3.1 КоАП РФ).
Ныне КоАП РФ предусматривает девять видов административных наказаний, краткая характеристика которых приводится ниже.
Предупреждение официальное порицание физического или юридического лица. Оно выносится в письменной форме (ст. 3.4 КоАП РФ) и в основном применяется за правонарушения, не представляющие значительной опасности с позиций причиняемого вреда, хотя и оцениваемые как нарушающие установленные правила. В качестве примеров можно привести нарушение правил учебной езды (ст. 12.22 КоАП РФ); самоуправство (ст. 19.1 КоАП РФ); уклонение гражданина от медицинского обследования по направлению комиссии по постановке граждан на воинский учет (ст. 21.6 КоАП РФ).
Предупреждение следует отличать от устного замечания, которое выносится в случае освобождения лица от административной ответственности при малозначительности совершенного правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ).
Административный штраф является денежным взысканием. Он применяется наиболее часто и выражается в величине, кратной: 1) минимальному размеру оплаты труда (МРОТ); 2) стоимости предмета административного правонарушения; 3) сумме неуплаченных налогов, сборов или таможенных пошлин либо сумме незаконной валютной операции; либо стоимости ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением требования о резервировании; либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном порядке; либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета уполномоченных банков; либо сумме денежных средств, не возвращенных в срок в Российскую Федерацию; либо сумме неуплаченного административного штрафа. Например, за нарушение правил бухгалтерского учета на должностных лиц налагается административный штраф в размере от 20 до 30 МРОТ (ст. 15.11 КоАП РФ); за мелкое хищение имущества на граждан налагается штраф в размере до трехкратной стоимости похищенного имущества (ст. 7.27 КоАП РФ); за осуществление незаконных валютных операций на юридических лиц налагается административный штраф в размере от трех четвертых до одного размера суммы незаконной валютной операции (ст. 15.25 КоАП РФ).
Размер налагаемого штрафа определяется следующим образом. Если штраф исчисляется исходя из МРОТ, то минимальный размер штрафа одна десятая МРОТ; максимальный размер штрафа, налагаемого на граждан, 25 МРОТ, на должностных лиц 50 МРОТ, на юридических лиц 1000 МРОТ. В случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ (например, за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе и др.), максимальный размер налагаемого штрафа на должностных лиц 200 МРОТ, на юридических лиц 5000 МРОТ. Если штраф исчисляется исходя из стоимости предмета правонарушения или суммы неуплаченных налогов, сборов, то его максимальный размер трехкратный размер стоимости соответствующего предмета, суммы неуплаченных налогов, сборов (ст. 3.5 КоАП РФ).
Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения представляет собой их принудительное изъятие и последующую реализацию с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета (ст. 3.6 КоАП РФ). Например, ст. 20.8 КоАП РФ предусмотрено возмездное изъятие оружия и патронов к нему за нарушение гражданами правил хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему. Применение этого наказания имеет ограничение: возмездное изъятие охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство являются основным законным источником средств к существованию (ст. 3.6 КоАП РФ).
Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения заключается в безвозмездном обращении в федеральную собственность или собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей (ст. 3.7 КоАП РФ). Примером может служить конфискация оружия и патронов к нему за стрельбу из оружия в не отведенных для этого местах (ст. 20.13 КоАП РФ).
Применение конфискации имеет такое же ограничение, которое установлено для возмездного изъятия.
Лишение специального права, ранее предоставленного физическому лицу, устанавливается за грубое и систематическое нарушение порядка пользования этим правом (ст. 3.8 КоАП РФ). Лишение водителя, судоводителя права управления автотранспортным средством, судном (в том числе маломерным) установлено за управление в состоянии опьянения (ст. 12.8, 11.9 КоАП РФ). Минимальный срок лишения специального права составляет один месяц, а максимальный два года (ст. 3.8 КоАП РФ).
Применение данного вида наказания также имеет некоторые ограничения. Так, лишение права управления автотранспортным средством не может применяться к лицу, которое пользуется им в связи с инвалидностью (за исключением случаев управления транспортным средством в состоянии опьянения и др.). Лишение права охоты не может применяться к лицам, для которых она является основным законным источником средств к существованию (ст. 3.8 КоАП РФ).
Административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества (ст. 3.9 КоАП РФ). Он устанавливается и налагается лишь в исключительных случаях, например за мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ), за неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего или сотрудника органов уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3 КоАП РФ).
Максимальный срок административного ареста 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции 30 суток.
Административный арест не может применяться к беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, лицам, не достигшим 18 лет, инвалидам I и II групп (ст. 3.9 КоАП РФ).
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства представляет собой принудительное и контролируемое перемещение указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации либо в случаях, предусмотренных законодательством, контролируемый самостоятельный выезд указанных граждан и лиц (ст. 3.10 КоАП РФ).
Данный вид наказания применяется, например, за нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ст. 18.4 КоАП РФ), за нарушение режима пребывания в Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ).
Административное выдворение следует отличать от депортации, являющейся мерой административного пресечения, т. е. от принудительной высылки из Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в случае прекращения законных оснований для проживания или пребывания на территории России.
Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также управлять юридическим лицом в иных случаях. Она применяется к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим (ст. 3.11 КоАП РФ).
Дисквалификация назначается, например, за фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ), ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21 КоАП РФ).
Административное приостановление деятельности временное приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальных предпринимателей), юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий, сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг (ст. 3.12 КоАП РФ).
Законодатель рассматривает данное административное наказание как наиболее строгое и обусловливает его применение в случаях угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемий, эпизоотий, наступления радиационной аварии или технической катастрофы и в других экстремальных ситуациях, а также в случаях совершения административных правонарушений в области оборота наркотических веществ, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Указанные административные наказания устанавливаются на срок до 90 суток. Их исполнение может быть досрочно прекращено федеральным районным судьей, назначившим наказание, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения наказания.
Административное наказание в виде административного приостановления деятельности юридических лиц на срок до 90 суток предусмотрено, например, за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде (ст. 6.5 КоАП РФ). Это же наказание в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц применяется за порчу земель (ст. 8.6 КоАП РФ).
Административные наказания с точки зрения реализации их в конкретных санкциях определяются как основные и дополнительные (ст. 3.3 КоАП РФ).
Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, административный арест, дисквалификация и административное приостановление деятельности могут устанавливаться и применяться только в качестве основных наказаний. В то же время возмездное изъятие либо конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение могут устанавливаться и применяться в качестве как основных, так и дополнительных наказаний.
Законами субъектов РФ могут устанавливаться наказания только в виде предупреждения и административного штрафа (ст. 3.2 КоАП РФ).
К юридическим лицам могут применяться следующие административные наказания: предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие, конфискация, административное приостановление деятельности (ст. 3.2 КоАП РФ), поскольку остальные виды наказаний по своему содержанию могут воздействовать лишь на физическое лицо.
Назначение административного наказания. Назначение административного наказания осуществляется в соответствии с принципами и процессуальными правилами, установленными КоАП РФ.
Общие принципиально важные правила назначения наказания сформулированы в ст. 4.1 КоАП РФ и состоят в следующем.
Административное наказание назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение. Это означает, что при выборе вида и меры наказания следует строго руководствоваться санкцией соответствующей правовой нормы (статьи Особенной части КоАП РФ либо статьи закона субъекта РФ об административных правонарушениях).
Административное наказание назначается в соответствии с принципами и требованиями, закрепленными в КоАП РФ. Имеются в виду нормативные предписания, касающиеся порядка деятельности по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, а также по пересмотру вынесенных постановлений и решений.
При назначении административного наказания должны учитываться определенные обстоятельства, характеризующие состав правонарушения. К ним относятся характер совершенного правонарушения (способ его совершения, тяжесть наступивших последствий и т. д.), обстоятельства, как смягчающие, так и отягчающие ответственность.
Применительно к физическому лицу учитываются также личность виновного и его имущественное положение. Применительно к юридическому лицу учитывается его имущественное и финансовое положение.
Следует обратить внимание на то, что назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой оно было подвергнуто наказанию (ст. 4.1 КоАП РФ).
К обстоятельствам, смягчающим административную ответственность, относятся: 1) раскаяние лица, совершившего правонарушение; добровольное сообщение лицом о совершенном им правонарушении; 2) добровольное сообщение лицом о совершенном им административном правонарушении; 3) предотвращение этим лицом вредных последствий совершенного нарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда; 4) совершение правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) или при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств; 5) совершение нарушения несовершеннолетним; 6) совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка. Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими и иные обстоятельства (ст. 4.2 КоАП РФ).
Перечень обстоятельств, отягчающих административную ответственность, напротив, является закрытым. В качестве таких обстоятельств указаны:
1) продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц о его прекращении;
2) повторное совершение однородного административного правонарушения, если за предыдущее нарушение лицо продолжает считаться административно наказанным;
3) вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного проступка;
4) совершение правонарушения группой лиц;
5) совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;
6) совершение административного правонарушения в состоянии опьянения (в зависимости от характера совершенного нарушения это обстоятельство может не признаваться отягчающим) (ст. 4.3 КоАП РФ).
При назначении административных наказаний за совершение лицом нескольких правонарушений необходимо руководствоваться положениями ст. 4.4 КоАП РФ. По общему правилу наказание назначается за каждое совершенное нарушение. Вместе с тем КоАП РФ предусматривает и иной порядок назначения административных наказаний. Так, при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ и рассмотрение которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение виновному более строгого наказания. Например, выезд на сторону проезжей части дороги, предназначенную для встречного движения, в случае, если это запрещено Правилами дорожного движения, может повлечь лишение права управления транспортными средствами на срок от двух до четырех месяцев (ч. 3 ст. 12.14 КоАП РФ). Если указанное правонарушение совершено водителем, находившимся в состоянии опьянения (управление транспортным средством в состоянии опьянения в соответствии со ст. 12.8 КоАП РФ влечет лишение управления транспортными средствами на срок от полутора до двух лет), то мировой судья, которому направлены соответствующие материалы, вправе назначить наиболее строгое наказание в виде лишения права управления на два года. Аналогичное правило применяется при назначении административного штрафа.
Давность привлечения к административной ответственности, т. е. срок, в течение которого может быть назначено наказание, определена в ст. 4.5 КоАП РФ. По общему правилу постановление по делу не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Однако в ст. 4.5 КоАП РФ установлен специальный срок давности, касающийся нарушения законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе и норм ряда других отраслей законодательства, равный одному году.
При длящемся правонарушении указанные давностные сроки исчисляются со дня обнаружения нарушения. В случае принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения данные сроки начинают исчисляться со дня принятия соответствующего решения.
Если удовлетворено ходатайство лица, в отношении которого ведется производство по делу, о рассмотрении дела по месту его жительства, срок давности приостанавливается с момента удовлетворения ходатайства до момента поступления материалов дела субъекту, уполномоченному его рассматривать (ст. 4.5 КоАП РФ).
Лицо считается подвергнутым административному наказанию (т. е. административно наказанным) в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении данного наказания (ст. 4.6 КоАП РФ). День окончания исполнения вынесенного постановления определяется исходя из содержания наказания (полная выплата суммы наложенного штрафа, окончание отбывания административного ареста и т. п.). Таким образом, в ст. 4.6 КоАП РФ предусмотрено окончание течения срока административной наказанности лица. Началом течения данного срока является вступление постановления в законную силу (ст. 31.1 КоАП РФ).
При назначении административного наказания могут возникнуть вопросы о возмещении имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением. По общему правилу эти вопросы рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства. Существует одно исключение: при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба только судья вправе одновременно с назначением наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба (ст. 4.7 КоАП РФ).
Субъекты, уполномоченные назначать административные наказания. Общий перечень субъектов административной юрисдикции, т. е. судей, органов и должностных лиц, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания, установлен в ст. 22.1 КоАП РФ. Перечень конкретных субъектов административной юрисдикции содержится в гл. 23 КоАП РФ (ст. 23.123.66), а также в законах субъектов РФ об административных правонарушениях.
Ведущее место среди указанных субъектов занимают судьи (ст. 23.1 КоАП РФ). Дела, отнесенные к юрисдикции судей, распределяются между мировыми судьями (наиболее значительная часть дел), федеральными районными судьями, гарнизонными военными судьями и арбитражными судьями. Законом субъекта РФ рассмотрение дел может быть возложено из числа судей только на мирового судью.
Такие административные наказания, как возмездное изъятие, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, административный арест, дисквалификация, административное приостановление деятельности могут быть назначены только судьями и только за нарушение норм Особенной части КоАП РФ (ст. 3.2 КоАП РФ). Административное выдворение по общему правилу также назначается судьями, а в случае совершения правонарушения при въезде в Российскую Федерацию соответствующими должностными лицами пограничных органов (ст. 3.11 КоАП РФ).
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав включают районные (городские), районные в городах комиссии (ст. 23.2 КоАП РФ), которые создаются при администрации соответствующих муниципальных образований. Они рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними либо родителями или иными лицами в отношении самих несовершеннолетних (например, о вовлечении несовершеннолетнего в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ ст. 6.10 КоАП РФ).
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав правомочны с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о совершившем правонарушение лице в возрасте от 16 до 18 лет освободить его от административной ответственности с применением меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних (ст. 2.3 КоАП РФ).
Федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также государственные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, представляют собой самую многочисленную группу субъектов, уполномоченных назначать административные наказания, предусмотренные КоАП РФ.
К федеральным органам исполнительной власти, их структурным подразделениям и территориальным органам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, относятся, например, налоговые органы, органы, осуществляющие надзор в финансово-бютжетной сфере, таможенные органы (ст. 23.5, 23.7, 23.8 КоАП РФ) и др. В качестве соответствующих учреждений выступают учреждения уголовно-исполнительной системы (ст. 23.4 КоАП РФ).
В соответствии со ст. 22.2 КоАП РФ от имени указанных органов дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица, которые определены в ст. 23.323.66 КоАП РФ.
В этот перечень входят руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, а также заместители соответствующих руководителей. К таким лицам относятся руководители федеральных служб по надзору в сфере связи, в сфере транспорта, в сфере природопользования и др., которые одновременно являются главными государственными инспекторами по надзору в соответствующей отрасли, а также начальники исправительных учреждений, начальники таможен и их заместители, другие уполномоченные на то должностные лица (например, государственные инспектора безопасности дорожного движения, военные комиссары, билетные контролеры, начальники гидроузлов (шлюзов), контролеры-ревизоры пассажирских поездов).
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, вправе рассматривать следующие субъекты административной юрисдикции: 1) мировые судьи; 2) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; 3) уполномоченные органы и учреждения исполнительной власти субъектов РФ; 4) административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ (ст. 22.1 КоАП РФ).
Что касается административных комиссий, то, например, Уставом г. Москвы, утвержденным Законом г. Москвы от 13 июля 2001 г. № 32, установлено, что указанные комиссии организуются районными управами. В Москве действуют также административно-технические инспекции, функционирующие в соответствии с Положением об объединении административно-технических инспекций правительства Москвы, утвержденным постановлением правительства Москвы от 5 января 1999 г. № 11.
С учетом того, что в указанный в ст. 23.323.66 КоАП РФ и в законах субъектов РФ перечень органов, учреждений, их структурных подразделений и территориальных органов, а также должностей должностных лиц могут быть внесены организационно-структурные и организационно-штатные изменения, в ст. 22.3 КоАП РФ определен порядок изменения подведомственности дел об административных правонарушениях в случае упразднения, реорганизации или переименования органов, должностей (должностных лиц), уполномоченных назначать административные наказания. Например, в связи с упразднением Федеральной службы налоговой полиции и передачей ее функций Министерству внутренних дел РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.5, ч. 3 ст. 14.16, ст. 15.1 и 15.2 КоАП РФ, рассматривают соответствующие должностные лица органов внутренних дел.
Проведенная в последние годы административная реформа внесла существенные коррективы в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.
К сожалению, затянулся процесс пересмотра полномочий ряда органов, наименования которых и должностные лица которых перечислены в конкретных статьях гл. 23 КоАП РФ. Например, в системе Министерства транспорта РФ существовала Российская транспортная инспекция, юрисдикционные полномочия должностных лиц которой закреплены в ст. 23.36 КоАП РФ. В 2004 г. эта инспекция была реорганизована в связи с образованием Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, в ведение которой были переданы территориальные органы Ространсинспекции, но положения ст. 23.36 своевременно не подверглись корректировке. Аналогичная ситуация сложилась с бывшими многочисленными государственными инспекциями, осуществлявшими надзор и контроль в сельском хозяйстве, в связи с образованием Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
Поэтому, на наш взгляд, необходимо существенно пересмотреть нормы большинства из 66 статей гл. 23 КоАП РФ и привести их в соответствие со сложившейся ныне системой федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять надзор и контроль в отдельных сферах экономики и социально-культурной деятельности, определив юрисдикционные полномочия их должностных лиц.
