Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 Российское законодательство ХХХ веков. Законодательство периода становления абсолютизма / отв. ред. А. Г. Маньков. М., 1986. Т. 4. С. 182, 183.
2 См.: Там же. С. 184.
3 См.: Там же. С. 196199.
4 См.: Скуратов Ю. Новое в законе о прокуратуре // Законность. 1996. № 4. С. 2.
5 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878.
6 См.: Додонов В. Н., Крутский В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. М., 2001. С. 24, 25, 34.
7 См.: Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 34.
8 См.: Додонов В. Н., Крутский В. Е. Указ. соч. С. 25.
В любом развитом демократическом государстве действует целая система организационно-правовых способов обеспечения законности, защиты прав и свобод в сфере исполнительной власти. Среди них важное место отводится судебным органам. Эффективная судебная система усиливает другие ветви власти и является стержневым институтом, обеспечивающим правопорядок.
Выполняя общие задачи обеспечения законности деятельности государственной администрации в стране, органы судебной власти взаимодействуют с органами исполнительной власти, осуществляя контроль по следующим основным направлениям:
1) конституционный контроль за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов Правительства РФ и соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ;
2) контроль судов общей юрисдикции за законностью решений и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц в отношении граждан, общественных объединений, иных негосударственных организаций по основаниям и в порядке, предусмотренным действующим законодательством;
3) контроль арбитражных судов за законностью нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также контроль за законностью ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти.
Конституционный Суд Российской Федерации. Конституционный Суд обеспечивает верховенство и прямое действие Конституции путем абстрактного нормоконтроля, разрешения споров о компетенции, проверки по жалобам граждан и запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а также путем толкования Конституции. В компетенцию Конституционного Суда входит также конкретный нормоконтроль, т. е. проверка конституционности закона в связи с конкретным делом, рассматриваемым другим судом или иным применяющим закон органом.
Статья 125 Конституции РФ, а также ст. 3 и 85 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»1 предусматривают право Конституционного Суда РФ разрешать дела о соответствии Конституции РФ: нормативных актов Правительства РФ; нормативных актов администрации (правительств) субъектов РФ, принятых по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов РФ и субъектов Федерации; административных договоров между органами исполнительной власти Российской Федерации и соответствующими органами субъектов Федерации; договоров между органами субъектов Федерации. Следует особо отметить, что перечисленные выше дела Конституционный Суд вправе рассматривать только в том случае, если запрос поступил от Президента РФ, палаты Федерального Собрания или от одной пятой депутатов Государственной Думы, либо одной пятой членов Совета Федерации, от Правительства РФ, от органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также от Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ. Характерно, что сам Конституционный Суд лишен права по собственной инициативе возбуждать такое дело.
Вместе с тем, рассматривая дело о соответствии Конституции РФ нормативных актов Правительства РФ или органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также договоров между ними, Конституционный Суд вправе признать такие акты неконституционными. На основании п. 6 ст. 125 такие акты или их отдельные положения утрачивают силу.
Нормативный правовой акт Правительства РФ может явиться предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который вправе в порядке, установленном ст. 125 Конституции РФ и Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации, разрешить вопрос о конституционности такого акта. В случае признания акта Правительства РФ или отдельных положений неконституционными они утрачивают силу. При этом Правительству РФ следует принять новый нормативный акт, в который должны быть включены положения об отмене признанного неконституционным акта. Кроме того, акты других органов исполнительной власти, основанные на акте, признанном неконституционным, подлежат пересмотру.
Согласно ст. 80 Закона о Конституционном Суде РФ в случае, если признаны неконституционными федеральный закон или его отдельная часть, на Правительство РФ возложена обязанность не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ внести в Государственную Думу проект нового закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений или дополнений в соответствующий закон. Указанные законопроекты Государственная Дума должна рассмотреть в первоочередном порядке. Что касается акта Правительства РФ, то в случае признания его неконституционным Президенту РФ поручается не позднее двух месяцев со дня принятия решения Конституционного Суда отменить такой акт.
Отметим также, что Правительству РФ предоставлено право обращаться в Конституционный Суд с запросами о конституционности федеральных законов, законов и иных нормативных актов, принятых законодательными и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, с ходатайствами о рассмотрении споров о компетенции федеральных органов государственной власти, споров между Правительством РФ и высшим органом исполнительной власти Российской Федерации.
В соответствии со ст. 79 Закона о Конституционном Суде РФ решение суда является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Юридическая сила постановления Конституционного Суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Если на основе акта, признанного неконституционным, приняты решения суда или иного органа, такие решения не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в случаях, установленных федеральным законом.
Согласно ст. 80 Закона о Конституционном Суде РФ его решение подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения официального текста решения, если иное специально в нем не оговорено.
Таким образом, налицо контрольные полномочия Конституционного Суда в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти, каковыми являются правительства Российской Федерации и ее субъектов, администрация субъектов РФ. Заметим, что речь идет только, так сказать, о высшей ступени исполнительной власти, поскольку федеральные министерства и ведомства и аналогичные им органы субъектов Федерации уже не являются объектами судебно-конституционного контроля. В отношении этих органов действуют контрольные полномочия вышестоящих органов управления (министерство правительство), судов общей юрисдикции, арбитражных судов, а также прокурорский надзор.
Законом о Конституционном Суде установлены определенные пределы вмешательства Конституционного Суда в сферу исполнительной власти, когда речь идет о проверке конституционности соответствующих нормативных актов управления. В Законе дан исчерпывающий перечень оснований для такой проверки, а именно:
1) по содержанию норм;
2) по форме нормативного акта или договора;
3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;
4) с позиций разделения государственной власти на три ветви;
5) с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти (в том числе исполнительной);
6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, в том числе между соответствующими органами исполнительной власти.
Пределы проверки конституционности нормативных актов управления сужены и оговорками по поводу того, что разграничение властей и полномочий органов государственной власти должно быть предусмотрено Конституцией РФ, а также федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения. Таким образом, можно сделать вывод, что Конституционный Суд не имеет возможности оценить целесообразность принятия того или иного акта управления, а решает лишь один главный вопрос: о законности такого акта по отношению к нормам Конституции.
На Конституционный Суд РФ возложено также рассмотрение дел по спорам о компетенции между федеральными органами государственной власти, между ними и органами государственной власти субъектов Федерации и между высшими государственными органами субъектов Федерации. Нетрудно заметить, что в данном случае речь идет, во-первых, о возможных спорах между Федеральным Собранием и Правительством РФ (но не о спорах внутри каждой из ветвей власти, например между министерствами). Во-вторых, предполагается, что в споре о компетенции между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Федерации в качестве сторон могут выступать правительства (главы администрации) как «высшие» государственные органы в системе исполнительной власти.
В этой сфере Законом установлены существенные ограничения, поскольку дан исчерпывающий перечень случаев допустимости ходатайств о разрешении споров, а также определены пределы проверочных действий со стороны Конституционного Суда (ст. 93 и 94 Закона о Конституционном Суде РФ).
По итогам рассмотрения спора суд может подтвердить оспариваемое полномочие органа исполнительной власти на издание правового акта или совершение иного юридического действия либо вынести решение, отрицающее такое полномочие. Налицо решение вопроса о законности действия органа исполнительной власти.
Вместе с тем надо учитывать, что Конституционный Суд косвенным образом может предопределить судьбу акта государственного управления, признав федеральный закон либо закон субъекта РФ, на котором основывается акт управления, неконституционным. В этом случае должны быть отменены или изменены все акты управления, непосредственно связанные с действием нормы закона, признанной неконституционной.
Как мы уже упоминали выше, Конституционный Суд РФ осуществляет и конкретный нормоконтроль. Это происходит в двух случаях по индивидуальным или коллективным жалобам граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод либо по запросам судов.
Важное место в системе конституционного правосудия и особенно в области защиты прав и свобод человека и гражданина занимает институт индивидуальной жалобы.
Конституция РФ 1993 г., Закон о Конституционном Суде РФ наделяют этот орган правом разрешать дела по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан, проверяя конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Первоначально, по Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде РСФСР» 1991 г., индивидуальная жалоба была установлена в форме обжалования обыкновений правоприменительной практики, а не конституционности самого закона. Однако Конституция России 1993 г. не сохранила полномочия Конституционного Суда по проверке жалоб граждан по поводу конституционности правоприменительной практики законов и подзаконных актов. К его компетенции отнесена проверка по жалобам граждан или их объединений конституционности закона в связи с конкретным делом.
Решение Конституционного Суда влекло пересмотр решений иных судов по данному делу, если признавалось, что они истолковали закон неконституционно или применили не подлежащие применению нормы. Однако сами нормы не лишались юридической силы, могли по-прежнему применяться другими судами: все, к кому они применены, исчерпав другие возможности для обжалования, должны были добиваться решения Конституционного Суда.2
Конституционный Суд, обнаружив при рассмотрении жалобы гражданина неконституционность закона, вынужден был обращаться в законодательный орган с предложением об отмене нормы.
Закон о Конституционном Суде РФ изменил ситуацию. Гражданин приобрел право обжаловать неконституционность закона. Кроме того, другие суды получили возможность обращаться в Конституционный Суд РФ в том случае, если считают, что подлежащие применению нормы не соответствуют Конституции РФ.
В соответствии со ст. 120 Конституции РФ суд общей юрисдикции, установив при рассмотрении дела несоответствие каких-либо нормативных актов закону, принимает решение в соответствии с законом. В случае, когда закон отсутствует или является, по мнению суда, неконституционным, суд должен руководствоваться непосредственно Конституцией. В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июля 1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации3 высказана позиция Суда. Так, если в ходе рассмотрения дела суд общей юрисдикции или арбитражный суд приходят к выводу о несоответствии закона, который они должны применить, Конституции РФ, то суд обязан обратиться с запросом в Конституционный Суд, чтобы не соответствующий Конституции РФ акт был лишен юридической силы в конституционно установленном порядке.
В законодательстве сформулированы только два условия, которым должна удовлетворять жалоба, чтобы быть принятой Конституционным Судом РФ. Во-первых, гражданин может обратиться в Конституционный Суд только в том случае, если закон затрагивает не какие-нибудь права вообще, а основные права и свободы, предусмотренные Конституцией РФ: право на жизнь, на личную неприкосновенность, на труд, на выбор места жительства и т. д. Во-вторых, нарушающая права норма должна быть применена в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон. Таким образом, пока человек не испытает действия нормы на себе, в конкретном деле, он не может обратиться в Конституционный Суд.
Процессуальные особенности подачи и рассмотрения жалоб граждан регламентированы нормами упомянутого Закона. По сравнению с предшествующим этот Закон существенно упростил процедуру подачи конституционной жалобы. Во-первых, не устанавливается никаких особенностей в ее оформлении и подаче. Закон распространяет на конституционную жалобу общие требования, установленные для всех видов обращений, направляемых в Конституционный Суд. Во-вторых, сегодня не требуется, как предусматривал прежний закон, ожидать окончательного, вступившего в законную силу решения правоприменительного органа. Жалоба может быть подана гражданином в Конституционный Суд на любой стадии рассмотрения дела в органе, применяющем оспариваемый закон. В-третьих, значительно сокращен перечень оснований отказа в приеме жалобы к рассмотрению. Например, нет таких оснований, как пропуск срока на обращение, нецелесообразность рассмотрения и т. д. Закон 1994 г. устанавливает в отношении конституционной индивидуальной жалобы те же основания отказа, что и для других видов обращений. К ним относятся в соответствии со ст. 40 случаи, когда обращение:
1) явно не подведомственно Конституционному Суду РФ;
2) по форме не отвечает требованиям этого Закона;
3) исходит от ненадлежащего органа или лица, а также в случае если не оплачена государственная пошлина. Жалоба гражданина оплачивается госпошлиной, равной одному минимальному размеру оплаты труда. Однако, принимая во внимание материальное положение гражданина, Конституционный Суд может уменьшить ее размер или вообще освободить гражданина от ее уплаты. Если жалоба не принята к рассмотрению, госпошлина возвращается. Закон предусматривает определенные гарантии для лица, способы преодоления отказа в приеме жалобы. Так, гражданин вправе в этом случае потребовать решения Конституционного Суда об отказе в приеме жалобы.
К подаваемой жалобе гражданин должен приложить три копии, а также текст акта, подлежащего проверке, в трех экземплярах.
Поступившую жалобу предварительно изучают судьи. Это может продлиться не более двух месяцев с момента регистрации жалобы, после чего на пленарном заседании на основании доклада судьи выносят решение принимать ее к рассмотрению или нет. На это тоже отводится один месяц с момента завершения предварительного изучения.
Если жалоба принимается к рассмотрению, Конституционный Суд обязан уведомить об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Однако это не влечет за собой приостановления производства по делу. Вместе с тем правоприменительный орган вправе по своему усмотрению приостановить его до принятия решения Конституционным Судом. Следует отметить, что такое процессуальное взаимодействие судов на сегодняшний день не урегулировано в законодательстве. Исключение составляет ст. 143 АПК РФ, в соответствии с которой арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до принятия решения по другому делу или вопросу, рассматриваемым в порядке конституционного, гражданского, уголовного или административного судопроизводства.
Подавая конституционную жалобу, гражданин выступает в качестве стороны и имеет право присутствовать на заседании.
В целях повышения эффективности и оперативности рассмотрения поступающих обращений Закон 1994 г. предусмотрел образование в Конституционном Суде двух палат, что позволило осуществлять конституционное судопроизводство не одной коллегией, как прежде, а тремя на пленарных заседаниях и на заседаниях палат.
Закон о Конституционном Суде РФ устанавливает пределы проверки по жалобе гражданина соответствия Конституции РФ закона, нарушающего права и свободы индивида. Объем проверки связан не только с оценкой содержания законодательных норм, но может касаться и установления конституционности закона в части его формы, порядка принятия, подписания, опубликования и т. д. Ограничение же пределов проверки допускается лишь в отношении законов, принятых до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. Их конституционность проверяется только по содержанию норм.
Признание положений законов, примененных в конкретных делах, не соответствующими Конституции РФ имеет ряд правовых последствий. Анализ статей Закона о Конституционном Суде РФ позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, эти положения утрачивают юридическую силу с момента провозглашения решения Конституционного Суда.
Во-вторых, подобные решения являются основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, например Правительства РФ, ведомственных приказов и инструкций, основанных на признанной неконституционной норме Закона.
В-третьих, дело гражданина, при рассмотрении которого был применен признанный неконституционным Закон, подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. Этот же орган должен возместить судебные расходы, понесенные гражданином при обращении в Конституционный Суд.
В-четвертых, касающиеся других граждан решения правоприменительных органов, основанные на признанных неконституционными положениях законов, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных Федеральным законом случаях.
В-пятых, решения Конституционного Суда действуют непосредственно и не нуждаются в подтверждении другими органами и должностными лицами.
В-шестых, если признание положений закона неконституционными создало пробел в правовом регулировании, применяется непосредственно Конституция РФ.
Защита конституционных прав граждан, осуществляемая Конституционным Судом РФ, происходит не только при рассмотрении жалоб. Однако сейчас возрастает авторитет института конституционной жалобы, которая выступает в качестве действенной гарантии защиты прав и свобод личности, закрепленных в Конституции России, а разрешение таких жалоб Конституционным Судом становится одним из главных направлений в деятельности этого органа. Именно индивидуальная жалоба, а точнее, сама возможность обращения в специально созданный для защиты конституционных прав орган значительно поднимает уровень защищенности таких прав.
Полномочие Конституционного Суда как специализированного органа конституционного контроля по рассмотрению жалоб граждан имеет огромное значение для каждого человека. Оно может стать на практике одной из наиболее эффективных гарантий реального обеспечения прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти.
Разрешая дела в пределах своей компетенции, принимая решения, которые обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений, Конституционный Суд РФ выполняет тем самым свою конституционную обязанность обеспечение законности в Российской Федерации.
Суды общей юрисдикции. Важную роль в осуществлении контрольных функций за деятельностью администрации играют суды общей юрисдикции. Расширение границ судебного контроля в этой сфере связано с разработкой и созданием Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»4 (далее Закон от 27 апреля 1993 г.).
Положения Закона полностью соответствуют конституционной норме (ст. 46), в которой закреплено, что: «1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».
Закон значительно расширил пределы судебного контроля. В ст. 1 присутствует перечень органов и лиц, чьи действия могут быть обжалованы. К ним относятся: государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения или должностные лица, которые своими действиями (бездействием), решениями нарушили права и свободы гражданина; создали препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно возложили на гражданина какую-либо обязанность или незаконно привлекли его к какой-либо ответственности. В суд, в частности, могут быть обжалованы решения государственных органов об установлении дополнительных пошлин и сборов, решения о наложении штрафов и иных мер административных наказаний, принятые лицами, не уполномоченными налагать их, решения общих собраний акционерных обществ, профсоюзных организаций, их органов управления и должностных лиц и т. д.
В 1995 г. в этот Закон были внесены изменения, вследствие чего расширен круг лиц, действия и решения которых подлежат судебной оценке. Речь идет о возможности судебного обжалования действий и решений государственных служащих.
В Законе от 27 апреля 1993 г. указывается, что каждый гражданин может получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны предоставить ему возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. При этом гражданин вправе обжаловать не только действия и решения государственного служащего, но и предоставление информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений). На органы и лиц, действия которых гражданин обжалует в суд, возложена процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемого действия (решения). В то же время гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемого акта, но обязан доказать в суде факт нарушения своих прав.
Предметом обжалования по данному Закону являются не только индивидуальные, но и нормативные правовые акты. Позиция в отношении нормативных актов подкреплена ст. 13 ГК РФ. В ней прямо указано на возможность обжалования нормативного акта.
Законом от 27 апреля 1993 г. закреплен принцип всеобщности обжалования. Вместе с тем в самом Законе установлены пределы его действия. Так, не могут быть обжалованы в суд действия (решения), проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Например, Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» предусмотрен исковой порядок прекращения экологически вредной деятельности по заявлениям граждан.
В отношении положения, приведенного в ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 г., касающегося исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, следует отметить, что анализ ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ позволяет сделать вывод об исключительной подсудности Конституционному Суду РФ дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, актов Правительства РФ в случае возникновения спора о соответствии их Конституции РФ. Следовательно, все индивидуальные акты этих органов, а также акты (как индивидуальные, так и нормативные) других государственных органов РФ (министерств, федеральных служб, федеральных агентств) теперь подконтрольны судам общей юрисдикции и арбитражным судам (исходя из их компетенции) и могут быть обжалованы в эти суды в соответствии с правилами подсудности.
В связи с этим в ГПК РФ определена подсудность гражданских дел. Так, в ст. 27 ГПК РФ указано, что Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела: об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Отдельные статьи посвящены подсудности дел мировому судье, районному суду и т. д. Таким образом, в ГПК РФ законодатель уточнил подведомственность судам общей юрисдикции дел, связанных с защитой граждан и организаций от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Важным является вопрос об обязательности судебных решений, принятых по результатам проверки соответствия нормативных актов уровня ниже федерального закона иным, имеющим большую силу актам. Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»,5 вступившие в законную силу судебные акты обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц.
В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. можно непосредственно обращаться в суд либо в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию, т. е. Закон предусматривает возможность выбора варианта поведения.
Закон устанавливает альтернативную подсудность жалобы. В соответствии со ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г. гражданин может подать жалобу либо в суд по месту нахождения органа, должностного лица, либо в суд по месту своего жительства. Однако, если дело связано с государственной тайной, жалоба должна быть подана в верховный суд республики, входящей в состав РФ, краевой, областной суд, суд автономной области, автономного округа (ст. 26 ГПК РФ). Когда речь идет об оспаривании актов нормативного характера, то в соответствии с ч. 4 ст. 251 ГПК РФ заявление подается в суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.
В Законе от 27 апреля 1993 г. закреплен предельный срок обращения с жалобой в суд общей юрисдикции: три месяца с того момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Введение нормы, ограничивающей срок обращения за защитой, нельзя рассматривать как ущемление прав граждан. В необходимых случаях этот срок может быть продлен. Цель этой новеллы исключить возможность подачи «запоздалой» жалобы, когда вопросы, поднятые в ней, уже потеряли свою актуальность, доказательства утрачены и не могут эффективно способствовать восстановлению прав и законных интересов граждан.
Принципиально новым в Законе от 27 апреля 1993 г. является положение о праве суда, принявшего жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициативе приостановить исполнение обжалуемого решения (действия). Реализация на практике этой нормы даст возможность предотвратить наступление вредных для лица последствий, связанных с исполнением обжалуемого решения.
В рассматриваемом Законе в ст. 7 определяется содержание судебного решения. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
Таким образом, перечень возможных решений об удовлетворении жалобы не является исчерпывающим. В каждом конкретном случае суд, не ограничиваясь перечисленными видами решений, может избрать и иное, которое наиболее эффективно защищает нарушенное право.
В юридической литературе неоднократно обсуждался вопрос о том, как далеко должны распространяться границы судебного контроля за актом управления, а конкретно признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта управления. По этому вопросу существует довольно единодушное мнение: суд не должен контролировать причины и основания (помимо юридических), на которых базируется решение. Такое право суда означало бы «вторжение» в осуществление органом исполнительной власти предоставленных ему законом полномочий. В условиях реализации провозглашенного в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей распространение юрисдикционной деятельности суда на оценку целесообразности управленческих решений ущемило бы самостоятельность другой ветви государственной власти исполнительной.
Для суда являются важными следующие моменты: 1) издан ли акт компетентным органом и в соответствующей форме; 2) соблюдены ли материально-правовые и процессуальные нормы; 3) соответствует ли акт цели, которую преследует закон; 4) что именно противоречит материальному праву в обжалуемом решении органа власти?
Помимо непосредственного рассмотрения дел по Закону от 27 апреля 1993 г. суды общей юрисдикции вправе оценить законность акта органа исполнительной власти при решении любого подведомственного данному суду дела. Речь идет о непосредственном применении судами ст. 120 Конституции РФ. Исходя из смысла ч. 2 указанной статьи, можно утверждать, что если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии акта органа исполнительной власти закону, то он должен применять норму закона. При применении закона вместо не соответствующего ему акта суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом или отменить.
Таким образом, создан определенный механизм судебного контроля за органами исполнительной власти и их должностными лицами. Вместе с тем следует отметить, что этот институт судебного контроля нуждается в более четком правовом регулировании, особенно в части установления специфических процессуальных правил рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений.
Статья 6 Закона от 27 апреля 1993 г. предусматривает, что рассмотрение жалоб в суде осуществляется по правилам гражданского судопроизводства с учетом норм данного Закона.
В новом ГПК РФ содержится специальный подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правовых отношений». В соответствии с данным подразделом суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
ГПК РФ устанавливает форму обращения в суд заявление заинтересованного лица. Суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. В случае если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления.
Специальная глава ГПК РФ посвящена производству по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части. Заявление подается в суд по месту нахождения органа, должностного лица, издавших обжалуемый акт, и рассматривается в течение месяца со дня его подачи. Следует особо подчеркнуть, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращения производства по делу. Кроме того, признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.
Таким образом, суды общей юрисдикции применяют нормы гражданского судопроизводства с определенными изъятиями. Эти многочисленные изъятия, по сути дела, являются нормами административно-процессуальными. Специальные правила административного судопроизводства органически вытекают из особенностей материально-правовых отношений. Конечно, эти правила должны соответствовать общим принципам судопроизводства, сложившимся в законодательстве Российской Федерации и практике его применения.
Арбитражные суды. В начале 1990-х годов законодательством России было введено положение о рассмотрении арбитражными судами некоторых споров, возникающих в сфере функционирования исполнительной ветви власти. Значительные изменения в организацию и в определенной мере в компетенцию арбитражных судов были внесены Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»6 и АПК РФ, принятым также в 1995 г.7
Основными задачами арбитражных судов являются защита нарушенных и оспариваемых прав и законных интересов организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в указанной сфере.
В АПК РФ 1995 г. отсутствовало деление судопроизводства на виды. Там были предусмотрены категории дел, подлежащих рассмотрению арбитражными судами. К ним относились дела по разрешению экономических споров, дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, дела о банкротстве.
АПК РФ 2002 г. выделил дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в самостоятельное производство.
Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания; другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (ст. 29 АПК РФ).
Следует отметить, что АПК РФ предусматривает и право государственного органа (а следовательно, и органа исполнительной власти) в случаях, предусмотренных федеральным законом, обратиться с иском или заявлением в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Орган, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца, т. е. рассматривается в качестве стороны процесса (ст. 53).
В ч. 1 ст. 29 АПК РФ вводится понятие «административное судопроизводство», в рамках которого рассматриваются указанные выше дела. Его можно рассматривать как производство в арбитражном суде по оспариванию нормативных или ненормативных правовых актов, а также производство по делам об административных правонарушениях.
В ч. 1 ст. 189 АПК РФ употребляется категория «правила административного судопроизводства». Таким образом, в данном Кодексе впервые на уровне нормативного правового акта такого уровня употребляется термин «административное судопроизводство».
Использование этого термина полностью соответствует конституционной норме, которая закрепила наряду с другими данный вид судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). В АПК РФ это понятие включает в себя судебную процедуру рассмотрения арбитражными судами экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Такая формулировка позволяет отнести экономические споры к категории споров публично-правового характера. Речь идет о группе споров, дел, в которых одной из сторон является орган государственной власти, преимущественно орган исполнительной власти. В юридической литературе отмечается, что административное судопроизводство в арбитражном процессе связывается с обеспечением законности в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, т. е. когда арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.8 Это является одним из способов обеспечения законности в сфере публичного управления, выражающемся в признании актов нормативного характера, которые оспариваются в арбитражном суде, соответствующими или не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
В случае оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц и признания их не соответствующими закону или иному нормативному правовому акту и нарушающими права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Налицо, по сути дела, институт административной юстиции.
Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, которые предусмотрены АПК РФ, с учетом особенностей, закрепленных в разделе II Кодекса.
Законодатель подчеркивает, что существуют специальные правила, обусловленные природой той или иной категории публичных споров, а отсюда вытекает потребность в процессуальных особенностях. К таким особенностям можно отнести процессуальную форму обращения в суд. В качестве таковой выступает заявление, а не иск.
Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 1 ст. 65 и ч. 3 ст. 189 АПК РФ). Таким образом, в публичных делах основная часть доказывания принадлежит ответчику. Вместе с тем согласно той же ч. 1 ст. 65 «каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений».
Дела в арбитражных судах рассматриваются в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая подготовку дела, судебное разбирательство и принятие решения. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. Если заявитель откажется от своего требования, производство по делу, тем не менее, не прекращается и суд вправе продолжить рассмотрение дела по существу, следуя норме ч. 8 ст. 194 АПК РФ. В случае, когда арбитражный суд уже рассматривал ранее заявление о соответствии нормативного правового акта другому акту большей юридической силы и по результатам дела имеется вступившее в силу решение суда, то по иному заявлению, касающемуся аналогичного вопроса, производство по делу прекращается.
По результатам рассмотрения дела суд принимает решение о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений соответствующими иному акту, имеющему большую юридическую силу, либо о признании его не соответствующим и не действующим полностью или в части. Решение вступает в силу немедленно после его принятия. В апелляционном порядке такие дела не рассматриваются. Решение арбитражного суда, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда, может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления его в законную силу.
Правовым последствием признания нормативного правового акта или отдельных его положений недействующими является то, что они не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с актом, имеющим большую юридическую силу.
Действующий АПК РФ предусматривает возможность оспаривания решений, а также действий или бездействия государственных органов или должностных лиц, нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и экономической деятельности. Оспорены и подвергнуты проверке в суде могут быть различные решения, действия (бездействие) властных структур. К ним относят также ненормативные правовые акты органов местного самоуправления, касающиеся, например, приостановления действия лицензии, отказа в государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и т. д. АПК РФ предоставляет возможность оспаривания решений, а также действий или бездействия государственных органов или должностных лиц, нарушающих права и интересы субъектов экономической деятельности.
Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов. Вместе с тем следует отметить, что критерии распределения подведомственности дел по оспариванию ненормативных правовых актов арбитражным судом и судом общей юрисдикции носят достаточно общий характер. В связи с этим на практике в ряде случаев возникают проблемы.
Заявление об оспаривании ненормативного правового акта подается в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав, интересов конкретным ненормативным актом.
Суд, рассмотрев дело, может признать ненормативный правовой акт недействительным, решение и действие (бездействие) незаконным либо принять решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. Решения арбитражного суда подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.
Таким образом, рассматривая эти категории дел (гл. 23 и 24 АПК РФ), арбитражные суды осуществляют контроль за административным нормотворчеством, за нормативными и ненормативными правовыми актами: осуществляют проверку оспариваемого акта или отдельных его положений; определяют их соответствие закону или иному акту; устанавливают наличие полномочий соответствующего органа (должностного лица) по принятию того или иного акта, совершению соответствующего действия и т. д.
АПК РФ (ст. 16) устанавливает обязанность исполнения вступившего в законную силу судебного акта всеми государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, организациями и гражданами на всей территории России и указывает на ответственность за неисполнение такого акта.
К административному судопроизводству, осуществляемому в рамках АПК РФ, относится рассмотрение дел об административных правонарушениях. Так, в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ определенная категория дел рассматривается судьями арбитражных судов. К их подведомственности относятся правонарушения, совершенные в основном в сфере предпринимательской деятельности юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями (гл. 14 КоАП РФ). Таких видов правонарушений сравнительно немного. Эти дела рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями которые установлены в гл. 25 данного Кодекса.
Исследование роли арбитражных судов в сфере взаимоотношений с органами исполнительной власти свидетельствует, что в настоящее время деятельность арбитражных судов (судей) является важным средством контроля и обеспечения законности в государственном управлении в сфере экономики, защиты прав и законных интересов участников гражданского оборота.
Административная юстиция. По ныне действующему законодательству рассмотрение административных дел отнесено к ведению судов общей юрисдикции в соответствии с их подведомственностью. Эти дела рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства. Кроме того, разрешение определенной категории административно-правовых споров осуществляется также арбитражными судами. Практика свидетельствует, что количество споров публично-правового характера, рассматриваемых в судах, имеет явную тенденцию к значительному росту. В эту категорию споров входят дела о признании незаконными нормативных правовых актов различных ветвей власти, споры между субъектами Федерации и органами местного самоуправления, жалобы о нарушении избирательного законодательства и многие другие, которые возникают в сфере публично-правовых отношений. Особую значимость правильное рассмотрение этой категории дел приобретает в свете осуществляемых в России административной и судебной реформ.
В связи с обсуждением мер по дальнейшему продвижению судебной реформы в России широкий общественный резонанс получила идея организации специализированной ветви судов общей юрисдикции административной юстиции. В мировой практике административная юстиция осуществляется в различных организационных формах. Однако перенос этих форм на российскую почву в том виде, в котором они функционируют в конкретных странах, вряд ли можно считать целесообразным. Тот или иной институт должен вписаться в правовую систему страны с учетом уже действующей системы контрольно-надзорных органов.
Существуют различные подходы к понятию «административная юстиция». По нашему мнению, административная юстиция характеризуется системой специальных судебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. Данный вид юстиции представляет собой юридическую (судебную) форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа публичной власти. Следует отметить, что такие споры имеют специфический административно-правовой характер, особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок разрешения, а также специфические средства и способы защиты и т. д., что обусловливает необходимость специального нормативного правового регулирования процедуры их рассмотрения. Таким образом, административную юстицию можно рассматривать как административную форму правосудия, специальную ветвь правосудия, обеспечивающего судебный контроль за публичной властью в ходе разрешения споров публично-правового характера по особым процессуальным правилам.
В связи с этим закономерной является постановка вопроса о необходимости специализации судей по рассмотрению именно этой категории дел, а также о создании специальных судебных органов для рассмотрения публично-правовых споров в рамках административного судопроизводства. Таким образом, проблема создания административной юстиции имеет как материально-правовой, так и процессуальный аспект.
В августе 2000 г. Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу проект нового Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Верховный Суд РФ предлагает в целях преодоления негативных тенденций в рассмотрении административных дел создать в системе судов общей юрисдикции административные суды, не связанные с существующим административно-территориальным делением страны. Для этого предлагается сформировать систему федеральных окружных административных судов в пределах соответствующих федеральных округов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта РФ. Кроме того, предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и при необходимости создать соответствующие коллегии в судах областного уровня.
Весьма важной является проблема распределения компетенции судов по рассмотрению административных дел. Так, в соответствии с проектом Закона о федеральных административных судах судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ будет рассматривать в качестве суда первой инстанции, например, дела об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ, Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случае нарушения ими законодательства РФ и т. д. Проверку законности и обоснованности решений, вынесенных указанной коллегией в качестве суда первой инстанции и не вступивших в законную силу, будет осуществлять соответствующий состав судей Кассационной коллегии Верховного Суда РФ. В проекте закона предусматривается также подсудность ряда административных дел верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, автономной области и автономному округу.
В соответствии с этим проектом к административным делам относятся дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. Вместе с тем следует отметить, что в проекте нет достаточно четкого определения понятия «административное дело». Как представляется, административное дело появляется в результате возникновения административно-правового спора. Именно этот спор связан с реализацией органами исполнительной власти управленческих функций.
Специализация судебных составов прежде всего связана с необходимостью глубокого изучения и правильного применения судьями достаточно широкого массива законодательства, используемого для рассмотрения определенной категории дел в сфере управления.
Таким образом, естественным продолжением укрепления судебной власти как третьей власти в государстве было бы учреждение системы административных судов.
Система правосудия в Российской Федерации должна позволить гражданам, юридическим лицам обжаловать в суды различного уровня как нормативные, так и индивидуальные акты властных органов, должностных лиц, нарушающие их права и свободы.
До настоящего времени суды общей юрисдикции при рассмотрении административных правовых споров применяют нормы гражданского процессуального законодательства.
Однако использование гражданского процесса связано с недостаточной разработанностью, а порой и отсутствием административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать административное судопроизводство. Бесспорно, административный процесс в суде во многом схож с гражданским процессом. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что процессуальные особенности рассмотрения административных дел подтверждают недопустимость растворения их в исковой процедуре гражданского процесса. Административное судопроизводство характеризуется наличием собственных принципов и процессуальных правил, отражающих материально-правовую природу публично-правовых споров. Специальные правила административного судопроизводства логически связаны со специфическим характером материально-правовых отношений, важной особенностью которых является неравноправное положение его участников. Одной из сторон административно-правовых отношений выступает орган (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями. В этом процессе в качестве способа возбуждения дела выступает на сегодняшний день не иск, а заявление.
В отличие от правил гражданского процесса нормы административного судопроизводства содержат иные правила о процессуальных правах и обязанностях сторон, особые сроки рассмотрения дел, вынесения решения и его исполнения, особые правила распределения судебных расходов, иные санкции за невыполнение судебных решений. К разрешению административно-правового спора не могут быть применены общие правила гражданского судопроизводства о заключении мирового соглашения, о распределении обязанностей доказывания. В связи с этим было бы вполне логично объединить все административно-процессуальные нормы в едином кодифицированном федеральном законодательном акте. Им мог бы стать закон об административном судопроизводстве. Принятие подобного акта отвечало бы потребностям практики, поскольку количество подобных споров, рассматриваемых судами, имеет устойчивую тенденцию к существенному росту.
Создание кодифицированного акта об административном судопроизводстве будет способствовать эффективности и оптимизации процесса разрешения жалоб граждан и их объединений на решения и действия органов государственной администрации, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Тем самым в определенной мере будет решаться задача защиты прав и свобод человека и гражданина.
Разрешение спора между лицом (физическим или юридическим), органом государственной или муниципальной администрации заключается в судебном контроле за законностью действий органа (должностного лица) публичной власти. Данный контроль составляет основное содержание института административной юстиции.
