Лекция 12. СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления / рук. авт. колл. А. Е. Лунев. С. 13.
2 См.: Горшенев В. М. Способы и формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972; Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении. Ярославль, 1983; Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 188, 190197 и др.
3 См.: Административное право / под ред. Л. Л. Попова. С. 282.
4Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 191.
5 См.: Административное право: учеб. / под ред. Л. Л. Попова. С. 284, 285.
6 См.: Там же. С. 286.
7Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 250, 251.
8 См.: Там же.
9 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления / рук. авт. колл. А. Е. Лунев. С. 13, 14, 16.
10 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / под общ. ред. Л. И. Скворцова. М.: ОНИКС 21 век, Мир и образование, 2004. С. 24.
11 Подробнее об этом см.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 187.
12 См.: Наздрачев А. Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений / Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения») // Государство и право. 1999. № 10. С. 15.
13 См.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 39.
14 См.: Наздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 15.
15 См.: Административное право: учеб. / под ред. Л. Л. Попова. С. 280, 281; Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 41.
16 См.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 38, 39.
17 См.: Административное право Российской Федерации: учеб. / отв. ред. Н. Ю. Хаманева С. 277, 279.
18 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // Государство и право. 1998. № 8. С. 18 (выступление Л. А. Сергиенко).
19Коренев А. П. Указ. соч. С. 163.
Перед изучением данной лекции внимательно прослушайте введение к лекции. Затем изучите последовательно материалы параграфов лекции, обращаясь по мере необходимости к объектам «Видеоматериалы», «Глоссарий», «Персоналии», «Приложения». После изучения каждого параграфа рекомендуется выполнить тренировочные задания.
После изучения всех параграфов прослушайте основные выводы по лекции. Затем проверьте свои знания по лекции, выполнив контрольные задания.
Прокуратура является одним из старейших государственных органов в нашей стране. Ее создание связано с именем Петра I и относится к 20-м годам XVIII в. Основополагающим законодательным актом о прокуратуре стал Указ Петра I от 12 января 1722 г. В нем установлено: «...быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору».1 18 января 1722 г. в соответствии с Указом «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» учреждаются прокуроры в провинциях при надворных судах.2 Особо важное значение имел Указ от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора».3 На его основании надзор прокуратуры был распространен на Сенат. Определены его формы и методы в данной области: генерал-прокурор имел право принесения протеста и приостановления дела в Сенате, сообщая об этом императору немедленно или в установленные сроки в зависимости от важности дела. Данный акт установил также ответственность генерал-прокурора и обер-прокуроров перед императором; главенствующее положение генерал-прокурора в системе прокурорских органов; подчинил фискальные органы прокуратуре; определил статус обер-прокурора как помощника и заместителя генерал-прокурора; установил наказания в случае злоупотреблений генерал-прокуроров. Следует отметить, что прокуратура создавалась прежде всего в качестве представительства императорской власти, и ее основной задачей было осуществление от имени царя повсеместного и постоянного надзора за соответствием законам действий и распоряжений Сената и других государственных органов.
Сегодня основные вопросы, связанные с организацией и деятельностью прокуратуры в целом и в административно-правовой области в частности, урегулированы Конституцией РФ 1993 г. Они рассмотрены в гл. 7, носящей название «Судебная власть», где им отведена только одна ст. 129. В научной литературе отмечается, что данное решение не самое удачное в связи с тем, что прокуратура является самостоятельной системой и не входит в судебную власть.4 Основные законы субъектов РФ также регулируют ряд вопросов, связанных с организацией и деятельностью прокуратуры. В большинстве из них ее статус отражен в различных разделах. Например, в Конституции Республики Дагестан в гл. 7 «Судебная власть», в Конституции Удмуртской Республики в гл. 7 «Судебная власть. Прокуратура», в Уставе Приморского края в гл. 1 «Основные положения», в Уставе Ивановской области в гл. VII «Судебная власть и прокуратура Ивановской области». Более подробно и всестороннее вопросы функционирования прокуратуры в нашей стране урегулировал Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции Федеральных законов от 17 ноября 1995 г. и 10 февраля 1999 г.).5
Деятельность прокуратуры в интересующей нас сфере зиждется на ряде основополагающих положений. В соответствии со ст. 1 Закона 1995 г. основная ее функция это осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории. Определены отрасли и направления надзора, осуществляемого органами прокуратуры: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; надзор за исполнением законов судебными приставами; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Деятельность органов прокуратуры в административно-правовой области реализуется прежде всего в ее надзоре за исполнением законов. Данная отрасль уже долгие годы в литературе именуется термином «общий надзор», возникшим еще при образовании органов советской прокуратуры. Основная цель такого наименования отличить надзор за исполнением законов от иных видов прокурорского надзора. Именно это направление деятельности прокуратуры подвергалось и подвергается наибольшим нападкам. Предлагается даже ликвидировать его. Заметим, что в мире сложились две основные модели прокуратуры: первая как (преимущественно) орган уголовного преследования; вторая прежде всего как орган надзора за законностью. Последней модели придерживаются сегодня целый ряд бывших социалистических стран, в том числе Россия, ряд государств Латинской Америки. Прокуратура в этих государствах многофункциональный орган, который осуществляет наряду с общим надзором за законностью и другие надзорные функции, а также уголовное преследование, процессуальное руководство следствием, поддержание обвинения в суде.6 Отсутствие в западных странах общего надзора объясняется прежде всего тем, что в них правом, правовой культурой проникнуты все структуры социального и государственного организма.7 Этого нет в России, ряде других постсоциалистических государств, поэтому здесь существует общий надзор. Отметим, что объяснение следует искать в более глубоких исторических и даже цивилизационных различиях, имеющих объективный характер. В связи с этим прослеживается достаточно четкая закономерность: чем сильнее у той или иной нации традиция «сильного» государства, сфера его «социальной ответственности», тем шире функции прокуратуры, значительнее ее роль в системе государственных институтов.8
Законодательство определяет предмет общего надзора прокуратуры. Это соблюдение Конституции нашей страны и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше. При осуществлении надзора за исполнением законов прокуратура не подменяет иные государственные органы.
Прокурор наделен значительными полномочиями в данной области. Он вправе при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и помещения вышеуказанных органов, иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов; требовать от руководителей, других должностных лиц предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделять специалистов для выяснения возникших вопросов; проводить проверки по поступающим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им органов; вызывать должностных лиц, граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, могут возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегать о недопустимости нарушения закона; в случае установления факта нарушения закона вышеуказанными органами и должностными лицами освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов, опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносить представление об устранении нарушений закона.
Четко определены акты прокурорского реагирования на факты нарушения исполнения законов. Прежде всего, это протест прокурора. Прокурор, его заместитель вносят протест на противоречащий закону правовой акт в орган или вышестоящему должностному лицу либо обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее 10 дней с момента его представления, в случае, когда он принесен на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления на ближайшем заседании. В исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор имеет право определить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста немедленно сообщается в письменной форме прокурору. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, который принес протест. Данный акт до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. Протест не носит обязательного директивного характера. Коллегиальный орган, должностное лицо могут и не согласиться с предложениями прокурора. Они обязаны лишь дать в установленные сроки мотивированный и аргументированный ответ. Действующий закон о прокуратуре не предусматривает приостановления опротестованного акта.
Прокурор не наделен правом приносить протест на постановления Правительства РФ, если эти постановления не соответствуют Конституции РФ, законам РФ. В связи с этим закон, как отмечалось ранее, предусмотрел такую форму его реагирования, как информирование Президента РФ. «В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента РФ», гласит п. 3 ст. 24 Закона «О прокуратуре Российской Федерации». Это и одна из важнейших форм конституционного надзора прокуратуры.
Представление прокурора, как правило, вносится не на один незаконный акт, а на группу нарушений, носящих многочисленный характер. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором, его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Оно подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенного нарушения закона, их причин и условий, им способствовавших. О результатах таких мер сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору в обязательном порядке сообщается о дне заседания.
Постановление прокурора, исходя из характера нарушения должностным лицом закона, выносится о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление должно содержать фактические данные, т. е. быть мотивированным. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении в обязательном порядке рассматривается уполномоченным на то органом, должностным лицом в срок, который установлен законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменном виде.
Предостережение о недопустимости нарушения закона это сравнительно новая форма реагирования. Установлено, что в целях предупреждения правонарушений или при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляют в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае невыполнения изложенных в предостережении требований должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Следующее наиважнейшее направление надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека. Его предмет соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
В целях осуществления данной функции прокурору предоставлены следующие права: рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимать меры по предупреждению и пресечению нарушения прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушающих закон, и возмещению причиненного ущерба. Прокурор наделен большими и эффективными полномочиями в этой области. Например, он или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечь лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Прокурор и его заместитель в определенном в правовой норме случае установления факта нарушения закона органами или должностными лицами освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона. В случае, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.
Обратим внимание еще на два направления надзора, осуществляемого органами прокуратуры. Во-первых, это надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры предварительного характера, администрациями мест содержания задержанных под стражей. Его предмет законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы. В данной области прокурор, например, вправе требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в законодательстве, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается.
Следующее направление участие прокурора в рассмотрении дел судами. Эту деятельность он осуществляет в случаях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и иными федеральными законами. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса в случае, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора, а в арбитражный суд апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Помощник прокурора, прокурор управления, прокурор отдела могут приносить протест только по делу, в рассмотрении которого они участвовали. Прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Усмотрев, что решение, приговор, определение или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору. Протест на решение судьи по делу об административном правонарушении может быть принесен прокурором города, района, вышестоящим прокурором и их заместителями. Важное значение имеет право Генерального прокурора РФ обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.
