Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 Философский словарь / под ред. И. Т. Фролова. М.: Политическая литература, 1986. С. 278; Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: ОНИКС 21 век, Мир и образование, 2004. С. 446.
2 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 249, 250; Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 8688; Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 3133.
3 См., например: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Указ. соч. С. 86; Коренев А. П. Указ. соч. С. 160, 161.
4Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Указ. соч. С. 144.
5Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 34.
6 БСЭ. 3-е изд. М., 1976. Т. 24. Кн. 1. С. 69, 70.
7 СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. II). Ст. 2709.
8 СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2562; 2005. № 15. Ст. 1350.
9 СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
10 СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 462.
11 СЗ РФ. 2005. № 10. Ст. 850.
Методы деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц), так же как и ее формы, многообразны. Поэтому они могут быть классифицированы по разным основаниям. В административно-правовой литературе эти методы по масштабу их применения традиционно разделяются на общие и специальные.
Общими называются методы, которые субъекты исполнительной власти могут использовать при выполнении всех своих основных управленческих функций и на всех стадиях процесса управления.1 В науке административного права такие методы принято считать универсальными, так как они применяются не только в сфере государственного управления, но и при осуществлении любой другой деятельности. К ним обычно относят убеждение и принуждение. Некоторые авторы предлагают рассматривать метод поощрения в качестве самостоятельного общего административно-правового метода.2 С данной позицией вполне можно согласиться.
Убеждение, поощрение, принуждение, выступая в роли административно-правовых методов, носят социальный характер, так как они проявляют себя в связях между людьми, участниками конкретных административно-правовых отношений. Эти методы представляют собой систему способов целенаправленного воздействия государства (исполнительного органа, должностного лица) на волю, сознание, поведение, эмоции людей для достижения поставленных управленческих задач. Они являются необходимым условием нормального функционирования государства, общества в целом, государственного аппарата, каждого субъекта исполнительной власти, любого управленческого процесса.3
Убеждение это система способов, приемов морального воздействия со стороны органов исполнительной власти (должностных лиц) на сознание, волю, поведение людей. Оно проявляется в применении разъяснительных, воспитательных, организационных мер (выступления и отчеты о своей деятельности высших должностных лиц государства и руководителей органов исполнительной власти непосредственно перед населением, в средствах массовой информации; организация пресс-конференций, «горячих телефонных линий», использование в этих целях дней приема граждан и т. д.).
При помощи убеждения субъекты исполнительной власти разъясняют гражданам политику государства, цели и задачи принимаемых законов, управленческих решений, государственных реформ и других мероприятий, проводимых органами исполнительной власти в публичных интересах. Главная сущность метода убеждения состоит в том, чтобы способствовать формированию у личности правильного, осознанного отношения к деятельности государства и его органов; создать внутренние моральные стимулы и потребность в необходимости добровольного соблюдения Конституции РФ, законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, включая административно-правовые.
С методом убеждения тесно связан другой административно-правовой метод социальной направленности поощрение. Поощрение так же как и убеждение, представляет собой позитивное воздействие на сознание и волю людей с целью побуждения их к добровольному соблюдению и исполнению законодательства, установленных правил поведения, добросовестному осуществлению своих обязанностей. Но в отличие от убеждения, основными элементами которого являются овладение вниманием личности, внушение, разъяснение, обмен положительным опытом и т. д., поощрение носит стимулирующий характер.
Стимулы это средства воздействия на деятельность людей через их интересы и потребности. В общетеоретическом смысле различают два вида стимулов: негативные (взыскание) и позитивные (поощрения).4
Поощрение это способ, средство стимулирующего воздействия на волю, сознание людей через интересы, потребности, направляющие их поведение на совершение действий, достижение целей и задач, поставленных государством, субъектами исполнительной власти. Такое воздействие достигается при помощи мер морального и материального стимулирования.
Основаниями применения тех или иных мер поощрения являются: добросовестное осуществление гражданином служебных, трудовых, иных постоянных обязанностей; выполнение им воинского или гражданского долга (например, совершение воинского подвига, спасение людей, государственного имущества при пожаре, наводнении, других чрезвычайных природных или техногенных ситуациях; спасение утопающих; помощь при задержании преступника и др.). Метод поощрения широко применяется в развитии науки, техники; здравоохранении, спорте, культуре, образовании и других сферах государственной и общественной деятельности.
По содержанию поощрения могут быть: 1) моральными (благодарность, грамота, помещение на доску почета); 2) материальными (премия, ценный подарок и др.); 3) статутными, т. е. изменяющими правовой статус гражданина (присвоение званий Героя Российской Федерации, заслуженного деятеля науки, заслуженного юриста, врача, строителя, ветерана труда, почетного гражданина города, лауреата конкурса, фестиваля и т. д.); 4) смешанными, т. е. применение двух или нескольких разных мер поощрения (например, присуждение званий Героя Российской Федерации и ветерана труда влечет за собой предоставление гражданину определенных материальных льгот и компенсаций).
В особую группу следует выделить поощрительные меры, предусмотренные дисциплинарными уставами, КоАП РФ, УК РФ. Указанные нормативные правовые акты обязывают уполномоченные органы (должностных лиц) поощрять граждан за добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное возмещение причиненного вреда. Например, ст. 4.2 КоАП РФ в перечне обстоятельств, смягчающих административную ответственность, предусмотрены: раскаяние лица, совершившего административное правонарушение, предотвращение им вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация является по своей природе демократическим государством, поэтому в качестве основных общих методов деятельности используются методы убеждения и поощрения. Однако российское государство, как и любое другое, призвано осуществлять не только созидательные, но и правоохранительные функции, защищать права и свободы человека и гражданина, основы конституционного строя, обеспечивать оборону и безопасность страны. В этих целях государственные органы, в том числе органы исполнительной власти, вынуждены применять метод принуждения в отношении лиц, нарушающих законодательство Российской Федерации, права и свободы граждан, а также совершающих различного рода правонарушения.
Таким образом, принуждение представляет собой обязательный признак, элемент государственной власти и его существование обусловлено объективными потребностями общества.
Органы исполнительной власти в процессе реализации своих управленческих функций и полномочий наделены правом использовать наряду с методами убеждения и поощрения метод принуждения, т. е. применение мер дисциплинарной, административной, материальной (экономические санкции) ответственности.
Одним из видов этого метода является административное принуждение это особый вид государственного принуждения, имеющий своим назначением охрану общественных отношений, возникающих преимущественно в сфере государственного управления. Всем мерам административного воздействия присущ государственно-властный принудительный характер.5 Административное принуждение представляет собой внешнее государственно-правовое психическое и физическое воздействие на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, т. е. тех или иных неблагоприятных последствий.6
Меры административного принуждения различаются по своим целям, способам обеспечения правопорядка и основаниям их применения:
1) административно-предупредительные меры имеют профилактическую направленность, их основанием является наступление особых, как связанных, так и не связанных с действием человека условий, установленных законодательством (проверка документов, личный досмотр, досмотр имущества, транспортных средств, временное прекращение деятельности юридического лица, проведение карантинных мероприятий и т. д.);
2) меры административного пресечения (доставление, административное задержание, изъятие орудий правонарушения, иных вещей, документов и т. д.). Эти меры используются для пресечения совершаемого правонарушения, других объективно противоправных действий, противоправных состояний или событий;
3) меры административной ответственности (административного наказания). К числу таких мер, например, относятся: предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие либо конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, административный арест и др. Основанием их применения служит совершение административного правонарушения.
Меры административного принуждения, основания, порядок их применения строго регламентируются российским законодательством (КоАП РФ, Таможенным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, другими федеральными законами и законами субъектов РФ). Эти меры применяются уполномоченными субъектами исполнительной власти в следующих целях: воспрепятствовать гражданину совершить противоправное деяние; в случае необходимости принудительно заставить его подчиниться установленным правилам поведения; путем наложения на виновное лицо административного принуждения побудить его не совершать в будущем нарушений закона. Использование административного принуждения имеет большое профилактическое значение, так как само закрепление в законе соответствующих мер, их применение к конкретным нарушителям способствует тому, что многие незаконопослушные граждане воздерживаются от противоправных действий под угрозой административного наказания.
Важнейшим общим универсальным методом, используемым субъектами исполнительной власти в процессе своей деятельности, является метод правового регулирования. Но применительно к сфере государственного управления он обладает существенными особенностями. Практическое применение этого метода основано на законе, и он действует во исполнение закона, т. е. имеет подзаконный характер. В рассматриваемой сфере метод правового регулирования осуществляют специальные субъекты права органы исполнительной власти (должностные лица). Объект его регулирования административно-правовые общественные отношения, а предметом воздействия является поведение субъектов этих отношений, направляемое на достижение публичных целей и задач исполнительной власти. Содержание указанного метода составляет установление главным образом административно-правовых норм. Он находит внешнее выражение в форме издания нормативных правовых актов управления.
Следует отметить, что некоторые авторы, например Ю. М. Козлов, считают, что категории «метод правового регулирования» и «метод управления» хотя и имеют общие черты, но не являются тождественными понятиями.7
По мнению этих ученых, к общим чертам указанных методов относится то, что их содержание составляет целенаправленное управляющее воздействие на объект управления и что они выступают в качестве регулирующих средств, т. е. носителей административно-правовых предписаний (дозволений, запретов). Главное же различие между данными правовыми категориями заключается в том, что метод правового регулирования представляет собой функцию административного права, а метод управления функцию субъекта административного права, который одновременно является субъектом исполнительной власти.8
Понятие «специальные методы управления» в теории административного права используется в широком и узком смысле. В широком смысле этот термин означает методы, применяемые только в сфере государственного управления (регулирование, регистрация, лицензирование, установление различных режимов, метод административных команд и т. д.). В узком смысле «специальные методы» это методы, применяемые при осуществлении отдельных управленческих функций или на отдельных стадиях процесса управления.9
Наиболее распространенной в административно-правовой литературе является также классификация методов государственного управления в зависимости от степени воздействия на объект управления на две группы: 1) прямые (административные) и 2) косвенные (экономические, или регулирующие) методы.
Методы прямого воздействия это способы непосредственного воздействия на сознание, волю и поведение объекта управления (физических и юридических лиц), в которых проявляется односторонний императивный (директивный) характер государственно-властного волеизъявления субъекта исполнительной власти.
Прямой характер управляющего воздействия указанных методов обусловлен властной природой государственного управления, посредством которого осуществляется исполнительная власть. Суть прямых методов состоит, таким образом, в том, что исполнительные органы (должностные лица) реализуют свои государственно-властные полномочия при помощи прямых предписаний «команд», юридически обязательных для адресата (объекта управления), т. е. путем «администрирования», что в буквальном смысле и означает «управлять», «руководить» чем-нибудь либо кем-нибудь.10 В этой связи наиболее характерные для деятельности субъектов исполнительной власти методы и получили наименование «административные».
Административные методы находят свое выражение в совершении исполнительным органом (должностным лицом) таких управленческих действий, как издание в пределах своей компетенции нормативных или индивидуальных правовых актов (указов, постановлений, распоряжений, приказов).
Прямым административным методам присущи следующие особенности:11
1) прямое, непосредственное воздействие на волю, сознание, поведение объекта управления;
2) императивный (директивный) характер управленческих решений (приказов, распоряжений и т. д.) субъекта исполнительной власти, юридически обязательных для объектов управления;
3) односторонность управленческих решений (команд), исключающих, как правило, для их исполнителей возможность выбора вариантов своего поведения, т. е. обязывающих делать «что и как приказано»;
4) широкое использование наряду с законами нормативных правовых актов управления (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных актов федеральных министерств, актов высших органов исполнительной власти и высших должностных лиц субъектов РФ);
5) наличие специальных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции (например, федеральных служб) за выполнением объектами управления (должностными лицами, государственными служащими, гражданами и юридическими лицами) приказов, распоряжений, иных административно-правовых актов, издаваемых субъектами исполнительной власти;
6) отсутствие воздействия на материальные интересы управляемых объектов, т. е. последние обязаны выполнять адресованные им распоряжения, указания субъектов управления, не рассчитывая на получение материальной выгоды или материального поощрения;
7) должное поведение объектов управления при использовании прямых методов достигается главным образом путем морального воздействия на их волю и сознание, т. е. убеждением, способствующим добровольному исполнению ими административных команд;
8) неисполнение управленческих решений (команд) обеспечивается применением к виновным лицам установленных законом мер внеэкономического (дисциплинарного или административного) принуждения.
К основным административным методам в сфере экономики можно, например, отнести: монопольное осуществление государством отдельных видов экономической деятельности (в области энергетики, оборонной промышленности, использования природных ресурсов и т. д.); государственное управление и централизованное регулирование деятельности казенных предприятий; управление объектами государственной собственности; осуществление государственного контроля и надзора; регистрационные, разрешительные, лицензионные мероприятия и т. д.12
В современных условиях развития рыночной экономики, роста самостоятельности многих объектов управления различных форм собственности наблюдается определенное сужение сфер применения административных методов прямого воздействия. Однако они продолжают играть важную роль в реализации государственной политики, в осуществлении экономической и других функций государства, его целей и задач, в защите государственных (публичных) интересов. Административные методы при их умелом и профессиональном использовании соответствующими органами и должностными лицами позволяют обеспечивать единство исполнительной власти, законность, дисциплину, порядок во взаимоотношениях различных субъектов и объектов государственного управления. Но, к сожалению, в практической деятельности еще имеют место случаи необоснованного увлечения администрированием, применения прямых методов вопреки объективным условиям, что порождает такие негативные явления, как бюрократизм, коррупция, волокита, нарушение прав и свобод юридических и физических лиц и т. д., что становится тормозом дальнейшего экономического и социального развития. Совершенствованию административно-правовых методов, искоренению названных недостатков в их использовании должна во многом способствовать проводимая в стране административно-правовая реформа.
Методы косвенного воздействия (экономические) это способы опосредствованного воздействия субъекта исполнительной власти на волю, сознание объекта управления (физического или юридического лица) через материальные (имущественные) интересы и потребности, направляющие его поведение на достижение целей и задач государственного управления.
Главное отличие этих методов от административных заключается в том, что исполнительный орган (должностное лицо) в данном случае не прямо воздействует на волю и сознание управляемого объекта, а косвенно. Он создает благоприятные условия для деятельности юридических и физических лиц путем удовлетворения их материальных потребностей и интересов (предоставление различных налоговых и иных материальных льгот, материального поощрения и т. д.) и тем самым способствует возникновению у них материальной заинтересованности в выполнении поставленных перед ними задач.
При реализации указанных методов именно материальное (экономическое) стимулирование является движущей силой, обеспечивающей соблюдение объектами управления законодательства, установленных правил поведения и достижение целей управления.13 Однако важно отметить, что должное поведение управляемого объекта в данном случае обеспечивается не только перспективой получить материальные выгоды, но и возможностью использовать против него различные материальные экономические санкции. Исходя из этого, рассматриваемые методы получили в административном праве наименование «экономические».
Основными особенностями косвенных (экономических) методов управления являются:
1) опосредствованное регулирующее воздействие на волю, сознание объекта управления через его материальные потребности и интересы;
2) достижение необходимого управленческого результата путем создания благоприятных материальных (экономических) условий для деятельности исполнителей (граждан, организаций, иных юридических лиц, государственных служащих, трудовых коллективов), способствующих развитию у них материальной заинтересованности, т. е. экономических стимулов, в выполнении своих обязанностей и соблюдении должного поведения;
3) предоставление управляемым объектам большей самостоятельности и правовых возможностей по своему усмотрению выбирать варианты должного поведения;
4) закрепление в законах, иных нормативных правовых актах механизма экономического стимулирования (получение прибыли, налоговые, таможенные и другие материальные льготы);
5) применение экономических санкций к физическим и юридическим лицам, нарушающим в процессе своей деятельности законодательство, права и свободы граждан, интересы других юридических лиц, правила поведения.
В числе методов косвенного воздействия (экономических методов), используемых органами исполнительной власти (должностными лицами) в своей деятельности, например по осуществлению государственного регулирования в экономической сфере, выделяют следующие: государственные целевые и иные программы; государственные контракты и заказы; государственная информация и прогнозирование развития экономических процессов; регулирование динамики цен, доходов, занятости и профессиональной подготовки; налоговая и амортизационная политика.14
В теории административного права обращается внимание на то, что проблема методов государственного управления диалектична, т. е. не следует противопоставлять административно-правовые и экономические (косвенные) методы друг другу, так как, несмотря на различное содержание и назначение, они обладают общими чертами и в практической деятельности органов исполнительной власти, как правило, применяются во взаимосвязи. Общее начало, связывающее эти виды методов, заключается в следующем:
1) способы прямого и косвенного воздействия используются для достижения единой конечной цели осуществления управленческого воздействия субъекта исполнительной власти на поведение объекта управления;
2) эти способы применяются одними и теми же субъектами управления (органами исполнительной власти, должностными лицами);
3) указанные методы используются в отношении одних и тех же объектов управления, нет таких объектов, в отношении которых применялись бы исключительно косвенные методы управляющего воздействия;
4) административные и экономические методы могут применяться только на основе и во исполнение законов, подзаконных нормативных актов, т. е. правом должны быть регламентированы содержание, юридические формы и назначение этих методов, основания, порядок их реализации. Кроме того, субъекты исполнительной власти могут использовать административные и экономические методы только в пределах своей компетенции, если им предоставлены соответствующие полномочия;
5) применяются общие юридические формы, посредством которых прямые и косвенные методы управляющего воздействия реализуются в деятельности органов исполнительной власти издание правовых актов, осуществление юридически значимых действий;
6) оба рассматриваемых вида методов деятельности субъектов исполнительной власти используются последними в сфере государственного управления и, как правило, в органическом сочетании друг с другом.15
Однако при выборе прямых или косвенных методов управления учитываются многие факторы, включая особенности правового положения субъектов и объектов управления, характер, назначение и содержание их деятельности, специфику отрасли или сферы государственного управления. Преобладающее использование административных методов, например, характерно для административно-политической сферы, т. е. в организации и функционировании органов внутренних дел, органов государственной безопасности, в системе органов обороны страны. В таких областях, как образование, наука, культура, здравоохранение и социальное обеспечение, одновременно применяются административные и экономические методы. А в областях государственного регулирования промышленностью, торговлей, предоставлением различных услуг населению используются главным образом методы экономического косвенного воздействия, что не исключает возможности реализации и административных методов.
В науке административного права классификация методов деятельности органов исполнительной власти осуществляется на основании и других критериев. Например, Ю. Н. Старилов предлагает следующую классификацию административных методов:
1) в зависимости от формы выражения они могут быть правовыми (содержаться в нормативных правовых актах) и организационными (совершение субъектом управления определенных организационно-управленческих действий);
2) на основе административно-правовых признаков он выделяет нормативные, направленные на издание нормативных правовых актов, и индивидуальные методы, используемые с целью принятия индивидуальных административных актов;
3) по степени управляющего воздействия на объекты управления различаются: а) императивные (содержат запреты, прямые административные команды, государственно-властные полномочия, обязывающие к совершению необходимых действий); б) уполномочивающие (разрешающие совершить действие); в) поощрительно-рекомендательные (содержащие поощрение или рекомендации по осуществлению определенных действий).16
Л. И. Бачило выделяет по масштабу организационной деятельности методы:
1) внутриорганизационные (в пределах одного конкретного органа);
2) обеспечивающие взаимодействие органа с подведомственными ему структурами, входящими в систему его ведения (масштаб ведомства, отрасли управления);
3) организационного взаимодействия конкретного органа с другими органами государственной власти;
4) взаимодействия с организациями, не включенными в систему отрасли и ведомства, взаимодействия с гражданами.
Она также считает необходимым в сфере государственного управления различать методы: а) организационные, устанавливающие порядок взаимодействия составляющих систему структур, связанных единством целей и задач; б) функциональные направленные на регулирование при выполнении обязанностей; в) юрисдикционной деятельности разрешение споров, применение принуждения при ответственности субъекта за правонарушение.17
В литературе встречаются также предложения о введении в систему методов государственного управления наряду с традиционными некоторых новых методов, например метода управленческого консультирования,18 социально-психологических методов19 и др. Однако вопрос о содержании этих методов и об их значении для практической деятельности органов исполнительной власти нуждается в специальном научном исследовании.
