Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 См.: Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922; Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929; Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959; Ямпольская Ц. А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. № 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. № 3 и др.
2Тихомиров Ю. А. Публичное право: учеб. М.: БЕК, 1995; Бахрах Д. Н. Указ. соч.; Он же. Административное право России: учеб. М.: Норма ИНФРА, 2000; Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, 1997; Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7; Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2; Административное право: учеб. / под ред. Л. Л. Попова; Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н. Ю. Хаманева; Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Новая Правовая культура, 2004. и др.
3Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998; Словарь административного права. М., 1999. С. 37.
4 См.: Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 296.
5Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Указ. соч. С. 86.
6Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. С. 145.
7Бахрах Д. Н. Административное право. С. 173; Он же: Административное право России. С. 340.
8 СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. II). Ст. 2709; 2005. № 1 (ч. I). Ст. 25.
9 СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540.
10 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303; 2003. № 2. Ст. 167.
11 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2005. № 17. Ст. 1480; 2006. № 1. Ст. 10, 17.
12 См. об этом: Бахрах Д. Н. Административное право. С. 178.
13 СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540.
14 См.: Бахрах Д. Н. Административное право. С. 180.
15 Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 105, 106.
16 Ведомости Государственного Собрания, Президиума и Правительства Республики Башкортостан. 2005. № 10. Ст. 506.
17 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18; 2005. № 1 (ч. I). Ст. 25.
18 СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540.
19 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303; 2003. № 2. Ст. 167; 2004. № 35. Ст. 3607.
20 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
21 СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475; 2006. № 1. Ст. 10, 22.
22 См.: Административное право / под ред. Л. Л. Попова. С. 272, 273.
23 См.: Административное право / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 272, 273.
24 См.: Бахрах Д. Н. Административное право. С. 184; Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 28; Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 105, 106.
25 См.: Административное право / под ред. Л. Л. Попова. С. 272.
26 См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 106.
В механизме реализации исполнительной власти наряду с формами управления важную роль играют методы управленческой деятельности.
Термин «метод» происходит от греческого слова «methodos» «путь к чему-либо» и в общепринятом понимании означает способ, прием, средство достижения поставленных целей, задач, практического осуществления какой-либо деятельности.1 Применительно к административному праву категория «метод» употребляется в широком и узком смысле.
В широком смысле это понятие включает в себя: 1) методы (способы, приемы, средства) познания, изучения явлений, общественных отношений, институтов, составляющих предмет науки административного права; 2) методы осуществления государственно-управленческой деятельности.
В узком смысле под «методами управления» обычно понимают правовые средства (способы, приемы), используемые исполнительными органами (должностными лицами) в своей повседневной практической деятельности для реализации функций исполнительной власти, а также для достижения ее целей и задач.
В этом значении понятие «методы управления» позволяет ответить на вопросы: как, каким образом, при помощи каких средств, способов функционирует механизм данной ветви государственной власти? Вместе с тем методы управления сами являются одним из основных элементов этого механизма и придают исполнительной власти динамичный характер.
В литературе для обозначения указанной категории используются различные наименования: «методы государственного управления», «методы осуществления функций управления», «методы осуществления управленческих действий», «методы управленческой деятельности», «административно-правовые методы». Вместе с тем в теории административного права в целом выработан единый подход к определению сущности рассматриваемой правовой категории.
Административно-правовые методы это определенные приемы, способы, средства, используемые субъектами исполнительной власти в пределах своих полномочий в процессе повседневного практического осуществления управленческих действий в целях реализации задач и функций государственного управления.
В административно-правовой практике применяются различные методы, что обусловлено многообразием управленческих функций, спецификой правового положения субъектов исполнительной власти и особенностями объектов управления. В то же время в науке административного права выделяются общие признаки, присущие всем административно-правовым методам.2 Эти методы:
1) органически связаны с целевым назначением исполнительной ветви государственной власти;
2) непосредственно реализуются в отношениях, связях, возникающих между субъектом и объектом управления;
3) выражают целенаправленное управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты управления;
4) используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации их компетенции, установленной законами и подзаконными нормативными актами;
5) всегда непосредственно выражают юридически властные полномочия государства и его исполнительного аппарата;
6) имеют адресатом соответствующий объект управления (коллективный или индивидуальный);
7) выражают государственные (публичные) интересы, волю государства;
8) находятся в неразрывной связи с категорией «формы управления». Для методов управления в основном характерна правовая форма их внешнего выражения в административно-правовых актах;
9) отражают характер управляющего воздействия субъекта исполнительной власти на объект управления, характер его управленческих действий;
10) выбираются в зависимости от принципов, закрепленных правом, сферы, целей управления, содержания и характера реализуемых управленческих функций, полномочий, правового статуса соответствующего субъекта исполнительной власти, специфики объекта управления (например, юридическое или физическое лицо, форма собственности, наличие вертикальной подчиненности и т. д.);
11) применяются в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти; виды методов управления, которые могут использовать исполнительные органы (должностные лица), порядок их применения обычно определяются административно-правовыми нормами.
Итак, понятие «административно-правовые методы» прежде всего связано с исполнительной властью, управленческой деятельностью ее субъектов.
Административно-правовые методы это способы целенаправленного управляющего воздействия субъекта исполнительной власти на объект управления (коллектив людей, группу или одного человека). Это воздействие оказывается как на волю, так и на сознание, эмоции, интересы людей. Административно-правовые методы, таким образом, есть способы осуществления властных взаимоотношений между людьми путем достижения усилиями одних людей целей и задач, выработанных другими.3
Одним из важнейших признаков, характеризующих содержание административно-правовых методов и отличающих их от других видов методов (например, способов научного познания), является то, что они непосредственно выражают волеизъявление субъекта исполнительной власти, служат правовым средством осуществления его государственно-властных полномочий. Но эти методы, как справедливо подчеркивает В. М. Манохин, заключают в себе не только само властное волеизъявление субъекта управления, но и характер такого волеизъявления. Именно характер волеизъявления, по мнению ученого, определяет существо административно-правового метода.4
В зависимости от назначения, характера и содержания управляющего воздействия на объекты управления в научной литературе реализуются следующие виды административно-правовых методов.
1. Методы управляющего воздействия. Воздействие на объекты управления, осуществляемое при помощи этих методов, всегда характеризуется реализацией государственно-властных полномочий субъекта управления по отношению к управляемому объекту. В методах управляющего воздействия проявляются все основные качества государственно-управленческой деятельности (например, управление объектами государственной собственности: казенными предприятиями, государственными учреждениями; применение мер дисциплинарного и административного принуждения). Указанные методы выражаются в административно-правовых формах (нормативных или индивидуальных актах управления). Именно они в теории административного права получили название административно-правовых методов в собственном смысле.
2. Методы организации работы аппарата управления (организационные и внутриаппаратные методы). Это методы организации деятельности органов исполнительной власти, их управленческого персонала (например, осуществление делопроизводства, проведение конкурсов на вакантные должности в аппарате органа и аттестации государственных служащих, обеспечение материально техническими средствами и т. д.).
3. Процессуальные методы управления. Они применяются для совершения различных процессуальных действий (например, выполнения действий процедурного характера по подготовке, принятию, утверждению правовых актов управления; возбуждения дисциплинарного или административного производства и др.).
Ю. Н. Старилов наряду с указанными выделяет также контрольные методы, при помощи которых субъекты исполнительной власти осуществляют контроль за деятельностью управляемых объектов.5
В современных условиях под влиянием изменений, происходящих в экономике (развитие рыночных отношений), в системе, структуре и механизме государственного управления, в организационно-правовом статусе субъектов и объектов управления, а также в связи с развитием договорных связей в сферах и отраслях государственного управления все большее значение приобретают экономические методы и методы административно-правового регулирования.
Такие методы оказывают не прямое, а косвенное воздействие на объект управления, т. е. путем создания ситуаций, условий, влияющих на поведение исполнителей через интересы, потребности и стимулирующие их действия в нужном для субъекта исполнительной власти направлении. Указанные методы способствуют развитию заинтересованности, активности, инициативы, творческого подхода со стороны коллективных и индивидуальных объектов управления в достижении поставленных перед ними задач и целей государственного управления.
Таким образом, в зависимости от характера воздействия на управляемый объект разграничиваются методы прямого и косвенного воздействия. К первым относятся методы управляющего воздействия (административно-правовые методы), ко вторым регулирующие (экономические методы). Подробнее об этом см. в § 8 настоящей лекции.
Важным является вопрос о соотношении административно-правовых категорий «метод управления» и «форма управления». Эти категории находятся в органической связи между собой, что относится к числу основных признаков метода управления. Методы управления представляют собой, как известно, один из важнейших элементов содержания государственного управления, а форма государственного управления есть средство внешнего выражения его содержания. Поэтому характер связи между данными правовыми явлениями предопределяется особенностями взаимоотношений между общефилософскими категориями «содержание» и «форма». Содержание, будучи определяющей стороной объекта, предмета, явления и обеспечивая единство их составных частей, элементов, свойств и т. д., является первичным.6 Форма как средство внутренней организации содержания и способ его внешнего выражения вторична по отношению к содержанию. Следовательно, методы управления находят свое внешнее выражение в формах управления. Формы управления производны по отношению к этим методам. Но методы управления могут осуществлять управляющее воздействие на управляемые объекты, т. е. применяться в практической деятельности, только путем использования соответствующих административно-правовых форм управления. Таким образом, методы управления должны, как правило, получить юридическое оформление в соответствующих официальных документах, главным образом в административно-правовых актах (нормативных или индивидуальных). Например, применение мер дисциплинарного взыскания или административного наказания невозможно без вынесения уполномоченным органом (должностным лицом) соответствующего решения (индивидуального акта: приказа руководителя государственного органа, учреждения, организации, постановления по делу об административном правонарушении).
Однако необходимо учитывать, что на практике при изучении законов и нормативных правовых актов, посвященных деятельности субъектов исполнительной власти, порой трудно бывает выявить конкретное применение методов управления в административно-правовых формах и отличить их от других элементов содержания исполнительной власти (функций, полномочий). Основным критерием (ориентиром такого разграничения) здесь может служить постановка вопроса: «Каким образом субъект управления реализует свои действия?» Например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает такую форму деятельности высшего органа исполнительной власти РФ, как заседания. В этой форме находит выражение метод коллегиального решения вопросов деятельности Правительства РФ.
При рассмотрении вопроса о содержании, выборе и применении административно-правовых методов, посредством которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти (должностных лиц), важно учитывать, что главным фактором здесь является соблюдение принципа законности.
Понятие законности в данном аспекте включает в себя прежде всего соблюдение общих конституционных принципов организации и деятельности органов исполнительной власти: верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; народовластия; федерализма; разделения властей, ответственности; гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Законность предусматривает также требование о том, что субъекты исполнительной власти могут применять только законные административно-правовые методы управления, т. е. те, которые установлены законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами и соответствуют компетенции этих субъектов. Регулирование вопросов, связанных с выбором и применением методов деятельности исполнительных органов (должностных лиц), так же как и форм управления, осуществляется законами, положениями, уставами, должностными инструкциями, определяющими правовой статус этих органов (должностных лиц). Закон «О Правительстве Российской Федерации», например, определяет основные методы деятельности Правительства РФ. К таким методам относятся: правовое регулирование, осуществляемое Правительством РФ путем издания соответствующих актов (постановлений и распоряжений) (ст. 23); руководство и контроль за работой федеральных органов исполнительной власти (например, путем распределения функций между ними, установления штатного расписания аппаратов этих органов и размера ассигнований на их содержание) (ст. 12); программно-целевое управление (Правительство РФ формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию) (ст. 13) и др. Отдельные методы деятельности органов исполнительной власти7 субъектов РФ установлены Законом от 4 июля 2003 г. Указанный Закон, в частности, предусматривает, что высшие органы исполнительной власти субъектов РФ вправе участвовать в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Это право они могут реализовать путем подготовки официального документа отзыва на соответствующий проект федерального закона (п. 3 ст. 264).
Методы деятельности федеральных органов исполнительной власти определяются положениями о правовом статусе этих органов, утверждаемыми постановлениями Правительства РФ. Согласно Положению о Министерстве образования и науки РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280 (в редакции постановления Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 188),8 это Министерство, например, вправе использовать методы нормативно-правового регулирования, политического руководства; координации и контроля за деятельностью находящихся в его ведении федеральных служб и агентств; взаимодействия с другими органами, общественными объединениями и иными организациями и т. д.
Важное значение имеют нормативные акты Правительства РФ о порядке организации деятельности федеральных органов исполнительной власти и правилах осуществления ими своих полномочий. Так, постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 309 утвержден Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, который регламентирует порядок реализации их полномочий и правила организации взаимодействия между ними. Указанный акт определяет порядок применения федеральными органами таких методов управления, как правовое регулирование, планирование своей деятельности, координации и контроля и др.
Анализ законодательства и иных нормативных правовых актов о правовом статусе органов исполнительной власти, порядке организации их деятельности и осуществления полномочий показывает, что хотя основные методы деятельности этих органов регламентируются правом, но сам термин «административно-правовые методы» на уровне правового регулирования, как правило, не используется.
Однако в последние годы в процессе административной реформы законодатель стал больше внимания уделять проблеме методов управления, появились отдельные нормативные акты, специально посвященные порядку применения тех или иных методов. Примером может служить Положение о применении средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2005 г. № 50.10 В этом акте сформулировано определение понятия «методы контроля» и установлен перечень их видов. В соответствии с указанным Положением методы контроля представляют собой систему приемов и способов осуществления государственными контрольными органами своих полномочий в пунктах пропуска через государственную границу (п. 6). К ним относятся следующие методы: а) проверка документов; б) устный опрос; в) получение пояснений; г) наблюдение; д) сопровождение транспортных средств, грузов, товаров и животных; их осмотр; е) личный досмотр и др. Данным правительственным нормативным актом определяются также процедуры применения каждого из этих методов.
В качестве примера можно назвать и постановление Правительства РФ от 2 марта 2005 г. № 110,11 которым был утвержден Порядок осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи. Этим актом определены виды методов деятельности Федеральной службы по надзору в сфере связи и ее территориальных органов, а также установлены правила применения таких методов.
