Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 См.: Там же. С. 75.
2Алехин А. И., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 238, 239.
3Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Указ. соч. С. 28, 29.
4 Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Указ. соч. С. 161164.
5 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», действующий в ред. от 1 июня 2005 г. // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2005. № 23. Ст. 2197.
6 Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. постановления Правительства РФ от 30 сентября 2002 г. № 715) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 2002. № 40. Ст. 3929.
7 БНА ФОИВ. 2001. № 4. С. 363.
8 Подробнее об этом см.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 155, 156.
9 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 2004. № 52 (ч. I). Ст. 5276.
10 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 127.
11 См. об этом также: Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 302.
12 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 2000. № 40. Ст. 3929.
13 СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.
14 Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2004. № 8. С. 7; 2005. № 22. С. 48.
15 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967.
16 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2005. № 23. Ст. 2197.
17 См.: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2005. № 23. Ст. 2197.
18 См.: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763.
19 Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2002. № 7. С. 64; Смоленская газета. 2003. 9 окт.
20 См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 165.
21 См.: Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
22 Подробнее об этом см.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 87.
23 Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 307, 308.
24 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2005. № 1 (ч. I). Ст. 25.
25 СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2005. № 10. Ст. 753.
26 См.: Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 308.
27 См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч . С. 170; Старилов Ю. Н. Указ. соч . Ч. 2. Кн. 2. С. 101.
28 Об этом см.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Указ. соч. С. 166.
29 Ведомости ВС СССР. 1968. № 17. Ст. 144; 1980. № 11. Ст. 192; 1988. № 6. Ст. 94; № 22. Ст. 361.
30 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; Ведомости Федерального Собрания РФ. 1995. № 36. Ст. 1746.
31 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2004. № 35. Ст. 3607.
Понятие «административный договор» в российском законодательстве до сих пор не употребляется. Но эта проблема не является новой для теории административного права. Вопросы, связанные с использованием административного договора в качестве формы осуществления управленческой деятельности, рассматривались рядом ученых-административистов еще в период существования советской власти.1 В современных условиях на фоне преобразований, происходящих в экономической сфере, а также реализации административной реформы, способствующих развитию договорных связей между различными субъектами права, возрастает актуальность проблемы административных договоров. В связи с этим в последние годы ей уделяется все больше внимания в монографиях, статьях, учебниках и других работах по административному праву.2
В науке административного права вопросы о понятии, признаках, содержании, видах административного договора носят дискуссионный характер. Например, А. В. Демин предлагает понимать под административным договором «соглашение двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которых содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права».3 Автор относит, таким образом, к административным договорам только те, одной из сторон которых является орган исполнительной власти и которые регулируют горизонтальные отношения. Эта точка зрения находит поддержку и в работах других административистов.4
А. П. Коренев и А. А. Абдурахманов также выделяют в качестве одного из основных признаков административного договора наличие формально равных субъектов и определяют данный договор как «основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласованное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем».5
Ю. А. Тихомиров считает, что «административно-правовой договор есть соглашение между иерархически связанными или не связанными государственными органами и иными организациями по поводу совместного решения управленческих дел».6 Он, следовательно, исходит из того, что административные договоры могут заключаться не только между несоподчиненными субъектами, но и между вышестоящим органом исполнительной власти и подведомственным ему органом.
Более полное определение административного договора сформулировано в работах Д. Н. Бахраха. По его мнению, этот вид договора представляет собой «основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников».7
Из содержания данного определения следует, что ученый в отличие от других авторов рассматривает административный договор не только как «соглашение», но и в качестве «многостороннего акта».
Вместе с тем анализ научных работ, посвященных институту административного договора, показывает, что, несмотря на разные подходы к определению понятия этого договора, большинство авторов при его изучении опираются на общетеоретические положения: 1) об общем понятии и признаках договора как правовой категории; 2) о понятии и признаках публичного договора; 3) о специфике государственно-управленческой деятельности.
Обобщая изложенные в теории административного права позиции, можно выделить следующие основные признаки административного договора, отличающие его от гражданско-правовых и других видов договоров.
1. Административный договор является одним из видов публично-правовых договоров, т. е. регулирует публично-правовые отношения, и направлен на обеспечение и реализацию общегосударственных публичных интересов.
2. Одной из сторон административного договора всегда является субъект исполнительной власти (государственный исполнительный орган, должностное лицо или юридическое лицо, наделенное отдельными полномочиями государственного исполнительного органа), выступающий именно в качестве носителя государственно-властных полномочий. Это одна из важных особенностей административного договора, отличающая его от частноправовых гражданских договоров. Участвуя в гражданской сделке, субъект исполнительной власти проявляет себя как обычное юридическое лицо, и его правовой статус в данном случае определяется гражданской правоспособностью (например, в случаях купли-продажи имущества, в договорах о проведении научно-исследовательских работ и т. д.).
3. Правовой базой административного договора служат прежде всего нормы административного права. В настоящее время отсутствует единый законодательный акт, предусматривающий общие требования к административным договорам и порядок их заключения. Отдельные нормы, регламентирующие вопросы, связанные с такого рода договорами, устанавливаются различными законами и подзаконными нормативными актами. Так, Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» определены принципы и порядок заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче (делегировании) части своих полномочий (ст. 268) (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ).8 Правовые основы заключения государственных контрактов (договоров) о поставках продукции для федеральных государственных нужд регулируются Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».9
Однако необходимо учитывать, что на административные договоры распространяют свое действие общие нормы обязательственного права, предусмотренные ГК РФ, а в ряде случаев правовой основой таких договоров могут быть нормы финансового, экологического, трудового и других отраслей права, действующие за исключением изъятий, ограничений, дополнений, которые устанавливаются административно-правовыми нормами.
4. Субъекты исполнительной власти могут заключать административные договоры только в пределах своей компетенции и в тех случаях, когда такая возможность прямо предусмотрена соответствующими федеральными законами, законами субъектов РФ, подзаконными нормативными актами. Таким образом, орган исполнительной власти (должностное лицо) не вправе по собственному усмотрению вступать в договорные отношения административно-правового характера, если соответствующее полномочие ему не предоставлено нормами административного права. Например, Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (в редакции Федерального закона от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ)10 устанавливает, что государственными заказчиками в данном случае могут быть федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ и именно эти органы вправе заключать договоры с поставщиками указанной продукции. Согласно п. 6 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федеральных законов от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ и 206-ФЗ) глава муниципального образования заключает контракт с лицом, назначенным в установленном порядке на должность главы местной администрации.11
Это является еще одним отличием административного договора от гражданско-правовых сделок. В соответствии с гражданским законодательством любое физическое или юридическое лицо, в том числе субъекты исполнительной власти, вправе быть участником любых законных частноправовых договоров.
5. Содержание административного договора носит организационно-управленческий характер, так как он регулирует отношения, связанные с реализацией исполнительной власти. Его предметом является совершение управленческих действий: делегирование функций и полномочий; решение вопросов функциональной деятельности в соответствующей отрасли, сфере государственного управления, относящихся к предметам совместного ведения двух или нескольких субъектов исполнительной власти; вопросы государственной службы (заключение контракта о назначении лица на ту или иную должность государственного служащего).
6. Административно-правовой договор, как и любой другой договор, опосредствует обычно горизонтальные правоотношения, предполагает добровольное согласование воли двух или нескольких субъектов административного права на основе формально-юридического равноправия сторон. Но в данном случае принцип равноправия и автономии воли по отношению к участникам этого договора носит не абсолютный, а относительный характер. Субъект исполнительной власти в административном договоре, как правило, наделен большим объемом полномочий по отношению к другой стороне.
Такое неравенство обусловлено тем, что обязательные условия в административном договоре устанавливаются органами исполнительной власти (должностными лицами). Они вправе после заключения договора без согласия другой стороны изменить те или иные условия договора в одностороннем порядке. Другая сторона может принять эти условия или отказаться от заключения договора.
Кроме того, субъект исполнительной власти имеет право контролировать исполнение договора; непосредственно наложить на другую сторону дополнительные обременения или санкции; отказаться в любой момент от продолжения договора, если это не отвечает государственным и общественным интересам.12
Другая сторона имеет, как правило, право только на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не может требовать от него исполнения договора в натуре. Например, согласно Федеральному закону от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение, являющиеся государственными заказчиками, вправе отказаться (полностью или частично) от продукции, произведенной по государственному контракту, при условии полного возмещения ими понесенных убытков поставщику (п. 4 ст. 5).13
Следует отметить, что в науке административного права не исключается возможность заключения административных договоров в рамках вертикальных правоотношений, но этот вопрос еще не достаточно изучен.
7. Административные договоры вызывают определенные юридические последствия. Они влекут установление, изменение или прекращение прав и обязанностей в сфере государственного управления и, таким образом, могут выступать в качестве юридических фактов, с которыми связывается возникновение административно-правовых отношений.
8. Административные договоры заключаются по общему правилу в письменной форме и являются официальными документами. Они должны содержать все необходимые юридические реквизиты, установленные ст. 160 ГК РФ для такого рода документов: юридическое наименование сторон, предмет договора, обязательства сторон, сроки и порядок их исполнения, ответственность сторон, юридические адреса участников договора, подписи уполномоченных должностных лиц, печати.
9. Неисполнение или ненадлежащее исполнение административного договора влечет наступление юридической ответственности, установленной действующим законодательством (административной, дисциплинарной, гражданско-правовой, применение экономических санкций) или договором.
10. Споры, возникающие между сторонами, при заключении и исполнении административных договоров, разрешаются в административном, судебном порядке (судах общей юрисдикции, арбитражных судах), а также путем «согласительных процедур», т. е. третейской формы разрешения спора.14
В процессе своей деятельности субъекты исполнительной власти вступают в различные договорные отношения. Но в науке административного права лишь некоторые из них признаются административными договорами в собственном смысле. Большинство авторов сходятся во мнении о том, что к такого рода договорам относятся прежде всего соглашения между различными субъектами исполнительной власти по поводу передачи (делегирования) полномочий.
Договоры (соглашения) о передаче (делегировании) полномочий можно выделить в качестве первой группы административных договоров. Эти договоры (соглашения) заключаются в рамках федеративных отношений, и их правовыми основами являются прежде всего Конституция РФ и федеральные законы. Согласно Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, в свою очередь, органы исполнительной власти субъектов РФ вправе передавать реализацию части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти (ч. 2 и 3 ст. 78). Данное правило распространяется только на полномочия по предметам совместного ведения, предусмотренным ст. 72 Конституции РФ.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» предоставил Правительству РФ право по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ передавать им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Решение о подписании таких соглашений принимается на заседании Правительства РФ (ч. 2 и 3 ст. 3, ст. 28).
Соглашение о делегировании полномочий может заключаться между органами государственной власти (включая исполнительные органы) субъектов РФ, например между органами государственной власти автономного округа и соответствующими органами края, области, в состав которых входит данный округ (п. 3 ст. 266 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»).
Данным Федеральным законом определяются также принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, в том числе исполнительными органами (ст. 261, 267, 268). Такие договоры могут заключаться только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определены иные положения о разграничении полномочий, чем те, которые установлены федеральными законами.
Предметом указанных договоров являются действия по передаче соответствующих полномочий. В них определяются порядок и условия осуществления этих полномочий, в том числе порядок финансирования, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и другие вопросы.15
Важно отметить, что договоры о делегировании полномочий между федеральными органами и органами субъектов РФ утверждаются федеральным законом и с момента вступления в действие сами приобретают силу федерального закона.
Вышеуказанный Федеральный закон специально предусматривает принципы и порядок заключения соглашений о делегировании полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами субъектов РФ. Эти соглашения могут заключаться в случаях: а) если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам; б) если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы субъектов РФ.
Исполнительные органы субъектов РФ также вправе передавать часть своих полномочий федеральным органам исполнительной власти на основе соглашений между ними и с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит законодательству Российской Федерации. Названные соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования.
В рассмотренных договорах (соглашениях) о делегировании полномочий наиболее четко проявляется такой отличительный признак административных договоров, как реализация государственно-властного волеизъявления субъектов исполнительной власти.
Вторую группу образуют административные договоры между органами исполнительной власти о взаимодействии и сотрудничестве при выполнении управленческих функций в различных сферах государственного управления. Такие соглашения часто заключаются в связи с осуществлением исполнительными органами полномочий в областях: торгово-экономических отношений; развития науки и высоких технологий; образования; здравоохранения и развития санаторно-курортного комплекса; культуры; природоохранной деятельности; труда и социальной защиты населения; физической культуры и спорта, туризма; массовой информации; внешнеэкономических связей и т. д.
К этой группе относятся административные договоры (соглашения) между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов РФ, а также межрегиональные соглашения. Например, территориальным управлением Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, Управлением Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Приморскому краю и администрацией Приморского края было заключено Соглашение от 15 ноября 2004 г. об обмене информацией и доступе к банкам данных государственного земельного кадастра на территории края. Предметом данного Соглашения является организация взаимодействия сторон по обмену информацией, содержащей сведения о земельных участках, расположенных на территории Приморского края. Правительство Республики Башкортостан и администрация Калининградской области 25 марта 2005 г. заключили Соглашение о сотрудничестве в различных областях государственного управления.16
К третьей группе можно отнести административные договоры (соглашения) между государственными исполнительными органами и негосударственными структурами в сфере управления государственной собственностью и договоры, заключаемые в связи с обеспечением государственных нужд.
Например, Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ)17 устанавливает правовые основы и порядок заключения соглашений о разделе продукции в области недропользования и инвестиционной деятельности. Сторонами этого договора являются Правительство РФ или уполномоченные им органы, выступающие от имени государства и представляющие его интересы, и инвесторы юридические лица, а также объединения юридических лиц без статуса юридического лица. Предмет договора предоставление инвестору права пользования земельными участками недр на условиях раздела продукции. Государственный контроль за исполнением соглашения осуществляют федеральные органы государственной власти совместно с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. Стороны несут ответственность за неисполнение своих обязательств в соответствии с условиями соглашения и с соблюдением гражданского законодательства Российской Федерации.
Что касается договоров об обеспечении государственных нужд, то примером такого рода соглашений могут служить государственные контракты о закупке и поставке товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд. Основные принципы и порядок заключения таких контрактов определяются Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».18 Сторонами этого договора выступают государственный заказчик федеральный орган исполнительной власти или федеральное казенное предприятие, государственное учреждение при условии делегирования им соответствующих государственно-властных полномочий, а также поставщики предприятия, организации, учреждения независимо от форм собственности.
К указанной группе договоров относятся и государственные контракты о закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Вопросы, связанные с заключением и исполнением таких контрактов, регулируются Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд».19
Четвертую группу договоров составляют договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами физическими лицами по поводу реализации их субъективных прав. В число указанных договоров входят, в частности, служебные контракты и контракты о прохождении военной службы. Служебные контракты заключаются между уполномоченным должностным лицом соответствующего государственного органа и гражданином, поступающим на государственную гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Понятие служебного контракта, требования к его содержанию, форме, процедура его заключения определяются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».20
В соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в редакции Федеральных законов от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ и 211-ФЗ) контракты о прохождении военной службы заключаются гражданином (иностранным гражданином) с Министерством обороны РФ или федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.21
Эти договоры опосредствуют горизонтальные отношения и предшествуют принятию одностороннего юридически властного управленческого решения (индивидуального правового акта управления) приказа о назначении лица на соответствующую должность. Исполнительный орган (должностное лицо) в данном случае проявляет себя в качестве носителя государственно-властных полномочий. Он может в одностороннем порядке изменить условия договора или расторгнуть его.
Договоры, относящиеся к третьей и четвертой группам, имеют комплексный характер, так как они одновременно регулируются нормами не только административного, но и гражданского, трудового права.
Следует отметить, что некоторые авторы не считают указанные договоры «категорически административно-правовыми».22
В современных условиях возрастает актуальность дальнейшей научной разработки имеющих важное практическое значение вопросов: являются ли административные договоры правовой формой реализации исполнительной власти и можно ли считать эти договоры одним из видов административно-правовых актов? Теория административного права пока еще не дает однозначного ответа на эти вопросы.
Одни авторы утверждают, что административные договоры предшествуют собственно юридически властной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. Сторонники данной позиции в качестве такой формы предлагают рассматривать только соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче (делегировании) полномочий.23
Другие ученые-административисты полагают, что есть все основания рассматривать административный договор (соглашение), прежде всего о делегировании полномочий между исполнительными органами государственной власти, а также договоры, в которых одной из сторон выступает негосударственный субъект, как форму государственного управления и как административно-правовой акт.24
Считаем, что с этой позицией можно согласиться, учитывая следующие основания.
Обязательным субъектом любого административного договора, как было отмечено ранее, является орган исполнительной власти (должностное лицо). Административный договор представляет собой результат определенных действий указанного субъекта (подготовки, заключения, утверждения договора). Одновременно предметом этого договора служит осуществление исполнительным органом (должностным лицом) в пределах своей компетенции тех или иных организационно-управленческих функций, полномочий, действий, направленных на достижение публичных целей и задач государственного управления, исполнительной власти. Таким образом, можно сказать, что содержание данного договора есть средство внешнего выражения действия субъекта исполнительной власти.
Административные договоры могут заключаться только на основании, предусмотренном законом, подзаконным нормативным актом. Кроме того, условия, содержание и порядок заключения таких договоров обычно четко регламентируются нормами административного права. Указанные договоры получают, как правило, юридическое оформление в форме официального документа и носят обязательный характер для его сторон.
Административные договоры порождают определенные юридические последствия возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей сторон. Однако большинство из них непосредственно не влечет за собой возникновения административно-правовых отношений. Связь административных договоров с такого рода отношениями является опосредованной, так как они служат основанием для последующего принятия нормативных или индивидуальных актов. Поэтому данный вид договоров, как правило, в литературе не признается самостоятельным юридическим фактом, но их можно рассматривать в качестве юридических фактов особого рода, входящих в сложный юридический состав.25 В этом смысле административные договоры по своей юридической значимости имеют много общего с такой правовой формой управления, как опосредованные (иные) юридические действия (см. § 2 данной лекции).
Вместе с тем существенным отличием административных договоров от иных юридических действий является то, что в договорах в большей степени находит свое выражение государственно-властное волеизъявление субъектов исполнительной власти. Эти договоры (соглашения) представляют собой юридическое средство правового регулирования, отражающее согласованное волеизъявление участников договора, формирующееся на основе государственной воли, возведенной в закон в виде Конституции РФ, федерального закона или конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ.26
Следовательно, на основании этого признака можно утверждать, что категория «административные договоры» больше соответствует понятию «административно-правовой акт».
Изложенное позволяет сделать вывод, что административные договоры являются одной из правовых форм государственного управления (исполнительной власти), так как они обладают основными признаками этой формы. Кроме того, административные договоры можно рассматривать в качестве особого вида административно-правовых актов, занимающих промежуточное место между этими актами и опосредованными (иными) юридически значимыми действиями. По сравнению с другими видами административно-правовых актов административные договоры предоставляют субъектам исполнительной власти больше возможностей для проявления инициативы, творческого подхода к решению управленческих вопросов, способствуют демократизации исполнительной власти.
