Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 См.: Эффективная система классификации правовых актов важнейший элемент единого информационного правового пространства // Хозяйство и право. 1998. № 7. С. 109113.
2 СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.
3 Бюллетень ВС РФ. 2003. № 3. С. 4.
4 См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 112, 113.
5 См.: Административное право: учеб. / под ред. Л. Л. Попова. С. 258.
6 См., например: Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 156; Административное право Российской Федерации: учеб. / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 294.
7 См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 117.
8Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 11, 12; Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право. С. 160.
9 См., например: ст. 5.2, 5.2.15.2.31 Положения о Министерстве промышленности и энергетики РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 284 // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2566; № 38. Ст. 3803.
10 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2006. № 1. Ст. 10, 17.
11 СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 476.
12 См.: Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 294.
13 Подробнее об этом см.: Хангельдыев Б. Б. Создание и функционирование федеральных округов // Административное право. Теория и практика. М., 2002. С. 156.
14 См., например: Старилов Ю. Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. С. 149.
Административно-правовые акты признаются действующими и обладающими юридической силой только в случае, если они соответствуют требованиям, установленным законодательством. При рассмотрении данного вопроса необходимо исходить из положения теории административного права о разграничении понятий «признаки акта управления» и «требования, предъявляемые к акту управления». Под признаками административно-правового акта принято понимать главнейшие свойства этого акта, характеризующие его сущность и назначение. Требования к административно-правовому акту это определенные стандартные условия, при соблюдении которых акт считается законным и имеющим юридическую силу.1
В литературе существуют различные подходы к проблеме требований, которым должны соответствовать административно-правовые акты. Ю. М. Козлов считал выполнение таких требований важнейшим условием юридической силы правового акта и выделял два их вида:
1) требования, предъявляемые к юридическому содержанию административно-правовых актов;
2) требования к порядку принятия (издания) этого акта, т. е. соблюдение процедур подготовки, издания и вступления в законную силу.2
Рассматривая указанную проблему с позиции условий эффективности и качества управленческих решений, Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов предлагают иную классификацию требований к административно-правовым актам управления. По их мнению, основными требованиями являются:
1) целесообразность, полезность с точки зрения публичных интересов (научная обоснованность, соответствие реальной обстановке, своевременное принятие, компетентность в решении вопроса, профессионализм должностных лиц);
2) законность;
3) организационно-технические требования, включая культуру оформления акта (соблюдение правил грамматики, структуры акта, наличие необходимых реквизитов и т. д.).3
К требованиям, предъявляемым к административно-правовым актам управления, В. М. Манохин относит:
1) разработку и принятие актов;
2) вступление их в действие;
3) содержание и форму актов.4
Вместе с тем в административном праве общепризнанно, что главным требованием, которому прежде всего должен отвечать административно-правовой акт, является его законность. Данное требование обусловлено подзаконностью государственной управленческой деятельности и носит универсальный характер. Оно предусматривает соблюдение материальных норм, устанавливающих правовые стандарты, которым должно соответствовать юридическое содержание и оформление административно-правового акта, а также выполнение определенных процессуальных правил на всех этапах разработки и принятия этого акта.
Исходя из основных положений теории административного права и обобщая изложенные в литературе позиции ученых относительно проблемы требований к административно-правовым актам, можно сделать вывод, что понятие «законность» применительно к такого рода актам включает в себя следующие группы предъявляемых к ним стандартных условий.
Первая группа это требования к юридическому содержанию административно-правового акта. Он должен:
соответствовать Конституции РФ, международным договорам, ратифицированным Российской Федерацией, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ;
основываться на конституционном и договорном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. В связи с этим важное значение в рамках федеративных отношений имеют конституционные положения, определяющие основы разрешения коллизий между федеральными законами, иными федеральными нормативными правовыми актами и законами, другими нормативными правовыми актами субъектов РФ. Согласно ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Вместе с тем, если возникнет противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта Федерации, принятым вне предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, будет действовать нормативный правовой акт субъекта РФ;
учитывать правовые акты вышестоящих органов исполнительной власти, а также нормативные акты органа, издавшего данный административно-правовой акт;
быть юридически обоснованным, т. е. соответствовать цели закона, иного нормативного правового акта, для реализации которого он принят. В данном акте должны быть четко сформулированы правовые основания его издания, цели, задачи этого акта, механизм их реализации, юридические последствия;
издаваться полномочным органом исполнительной власти в рамках закрепленной за ним компетенции.
Кроме того, к важнейшим требованиям, предъявляемым к содержанию любого административно-правового акта, относятся: 1) недопустимость нарушений или ограничений гарантируемых Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации прав, свобод, законных интересов граждан, общественных объединений, других негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций; 2) недопустимость нарушений или ограничений компетенции и оперативной самостоятельности нижестоящих органов исполнительной власти.
Вторую группу составляют требования к оформлению административно-правовых актов требования юридической техники. При оформлении этих актов необходимо соблюдать требования юридической техники. В литературе встречается и другое название этих требований «организационно-технические». Это означает, что правовой акт должен:
выражаться в установленной форме. Например, нормативные акты Правительства РФ издаются в форме постановлений, а индивидуальные в форме распоряжений.5 Нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти могут приниматься в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений;6
иметь логически обоснованную структуру, обеспечивающую последовательное и взаимосвязанное изложение содержания административно-правового акта, т. е. его деление на разделы, главы, пункты, подпункты. Нормативные акты могут иметь вступительную часть преамбулу, в которой разъясняются цели и мотивы их принятия;
быть изложен хорошим стилем, содержать четкие, ясные и лаконичные формулировки. В нем недопустимо использование терминов, слов, которые могут неоднозначно интерпретироваться (толковаться); текст акта должен соответствовать правилам русского языка;
иметь необходимые реквизиты: наименование органа (органов), издавшего акт; наименование вида акта и его название; дату подписания (утверждения), номер акта и регистрационный номер (для актов, подлежащих государственной регистрации); наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт; четкие печати и т. д.
Основные требования юридической техники к оформлению административно-правовых актов устанавливаются действующим законодательством. Например, формы правовых актов, которые могут издавать федеральные органы исполнительной власти, определяются федеральными законами, положениями о правовом статусе этих органов (Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», положением о федеральном министерстве и т. д.). Требования к содержанию, оформлению нормативных актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, включая их реквизиты, предусматриваются Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.
Административно-правовые акты как один из видов официальных документов должны соответствовать также общим требованиям, предъявляемым к оформлению таких документов. Так, Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной приказом Федеральной архивной службы России от 27 ноября 2000 г. № 68,7 установлены требования законности ко всем документам, принимаемым указанными органами.
Однако следует отметить, что в законодательстве недостаточно внимания уделяется индивидуальным правовым актам, отсутствует четкое определение понятия и формы этого вида актов, основные требования к их содержанию. Это негативно отражается на качестве и практике применения таких актов, порождает ошибки в судебно-арбитражной деятельности.8
Третью группу образуют требования процессуального характера, т. е. процедуры подготовки, принятия (издания), опубликования и вступления в законную силу административно-правовых актов.
Процедуры подготовки, принятия (издания), опубликования, вступления в силу административно-правовых актов регламентируются различными нормативными правовыми актами в зависимости от вида акта и издающего его органа исполнительной власти.
Порядок подготовки и принятия актов Правительства РФ устанавливается Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и Регламентом Правительства РФ. Процедуры подготовки нормативных актов иных федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств) определены Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.
Основные требования к стадии подготовки административного правового акта включают следующие правила.
1. Подготовка проекта правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. К подготовке нормативных актов привлекается юридическая служба соответствующего органа.
Для разработки наиболее важных и сложных нормативных актов и актов, издаваемых совместно несколькими исполнительными органами, могут создаваться рабочие группы, в том числе с привлечением представителей научных организаций.
2. Устанавливается срок подготовки и издания административно-правового акта. Например, согласно вышеуказанным Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, если такие акты принимаются во исполнение федеральных законов, правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, срок их подготовки и издания не должен превышать одного месяца, если федеральным законом, актами Президента РФ или Правительства РФ не предусмотрен другой срок.
3. В процессе подготовки административно-правового акта необходимо изучить и проанализировать относящиеся к теме акта законодательство РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и аналогичными органами субъектов РФ, практику применения законодательства в соответствующей сфере, научную литературу, материалы периодической печати, данные социологических и иных исследований.
4. На рассматриваемой стадии осуществляется оформление административно-правового акта с учетом правил юридической техники.
5. Подготовка правового акта управления предполагает его согласование с иными подразделениями органа, издающего акт, или с другими органами исполнительной власти. Факт согласования должен быть подтвержден визами уполномоченных должностных лиц. Виза включает в себя наименование должности руководителя соответствующего органа или его заместителя, личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. В случаях, предусмотренных законодательством, такое согласование является обязательным. Например, все проекты нормативных актов должны быть согласованы с юридической службой соответствующего органа исполнительной власти. Проекты актов, затрагивающие финансовые вопросы, согласовываются с Министерством финансов РФ. Проект нормативного акта, подготовленный федеральным органом исполнительной власти, подлежит согласованию с другими заинтересованными федеральными органами, если такое согласование является обязательным или если в акте содержатся положения, поручения, касающиеся иных органов.
6. Проекты некоторых административно-правовых актов подлежат обязательной экспертизе. Так, согласно ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 179-ФЗ «Об экологической экспертизе»9 проекты нормативных и индивидуальных актов, реализация которых связана с воздействием на окружающую природную среду, должны пройти государственную экологическую экспертизу. Федеральные органы исполнительной власти вправе заключить договор с Министерством юстиции РФ о предварительной юридической экспертизе нормативных актов этих органов.
7. Одновременно с подготовкой проекта нормативного акта разрабатываются предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов в целом либо их частей.
Важной стадией является принятие (издание) административно-правовых актов, именно на данной стадии проекты этих актов становятся официальными документами. Главное требование к принятию административно-правовых актов заключается в соблюдении процессуальных правил их подписания. Административно-правовой акт обычно подписывается руководителем органа исполнительной власти. Отдельные нормативные правовые акты могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федерального органа исполнительной власти, на которых возложено руководство отраслевыми службами (блоками) исполнительного органа. Предоставление таких полномочий, а также круг вопросов, по которым заместитель вправе подписывать нормативные правовые акты, рассматриваются на заседании Правительства РФ по представлению руководителя федерального органа. После принятия решения по указанным вопросам вносятся соответствующие изменения (дополнения) в положение о данном федеральном органе исполнительной власти.
Административно-правовые акты, издаваемые совместно несколькими органами исполнительной власти, должны быть подписаны руководителями (заместителями руководителей) всех этих органов и иметь единую дату.
Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»10 установлен порядок применения такой подписи к нормативным правовым актам. Согласно указанному Закону процедура и требования к введению электронной подписи должны конкретизироваться внутренним нормативным правовым актом, издаваемым руководителем органа исполнительной власти.11
После принятия (утверждения) административно-правовые акты некоторых органов исполнительной власти должны пройти обязательную стадию государственной регистрации. Государственной регистрации подлежат ведомственные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти: а) затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; б) устанавливающие правовой статус организации; в) имеющие межведомственный характер, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Указанные акты направляются в Министерство юстиции РФ для государственной регистрации независимо от срока их действия. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в редакции постановления Правительства РФ от 30 сентября 2002 г. № 715),12 устанавливают условия и порядок осуществления регистрации. Эта стадия включает в себя: юридическую экспертизу соответствия нормативного правового акта законодательству Российской Федерации; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, который ведется Министерством юстиции РФ. Административно-правовой акт должен быть представлен на регистрацию не позднее 10 дней со дня его подписания. Министерство юстиции РФ осуществляет регистрацию в срок до 15 дней после получения нормативного правового акта. В случае установления юридической экспертизой несоответствия акта законодательству Российской Федерации в регистрации может быть отказано. Такой акт возвращается издавшему его органу с указанием причин отказа. Нормативные акты могут быть возвращены издавшему их органу исполнительной власти без регистрации по его просьбе, а также если нарушен порядок представления акта на регистрацию. Изменения и дополнения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат регистрации в порядке, установленном настоящими Правилами, т. е. в том же порядке, что и основной акт.
В целях обеспечения единого правового пространства Российской Федерации, контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, организациями осуществляется государственная регистрация нормативных правовых актов субъектов Федерации и ведение федерального регистра этих актов. Порядок их регистрации определяется Положением о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ13 и Разъяснениями по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, утвержденными приказом Министерства юстиции РФ от 12 января 2004 г. № 5 (в редакции приказа Министерства юстиции РФ от 6 мая 2005 г. № 60).14 В соответствии с этими актами государственной регистрации и включению в федеральный регистр подлежат наряду с законодательными и иными нормативными правовыми актами органов законодательной (представительной) власти субъектов Федерации нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ), органов исполнительной власти субъектов РФ (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.
В федеральный регистр включаются действующие акты органов исполнительной власти субъектов РФ, как опубликованные, так и неопубликованные, вне зависимости от срока их действия. Кроме вышеуказанных основных (первичных) нормативных актов этих органов данный регистр содержит акты:
1) изменяющие (дополняющие) первичный акт в целом (новая редакция) или его часть;
2) предусматривающие положения об отмене, о признании утратившим силу, продлении срока действия, приостановлении действия либо признании недействующим первичного акта;
3) устанавливающие порядок, сроки ввода в действие (вступления в силу) основного нормативного правового акта в целом или его частей, а также содержащие иную информацию о состоянии или изменении его реквизитов;
4) вносящие в основной акт изменения ненормативного характера (например, изменяющие поименный состав комиссии или органа);
5) соглашения о международных и внешнеэкономических связях, изменения и дополнения, вносимые в эти соглашения; все приложения к ним, принятые впоследствии, акты о ратификации, утверждении, другом способе выражения согласия на обязательность соглашения.
Следующей стадией, как правило, непосредственно предшествующей вступлению административных правовых актов в законную силу, является их опубликование. Основные требования к административно-правовым актам на этой стадии и процедура опубликования устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, законами, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Важнейшим требованием к актам управления на этой стадии является конституционное положение о том, что «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения» (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).
Порядок опубликования актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».15 Нормы о порядке опубликования правительственных актов предусмотрены также Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».16
Требование обязательного опубликования относится и к прошедшим государственную регистрацию актам, и к тем, которые признаны не нуждающимися в регистрации.
Официальному опубликованию подлежат все правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, кроме актов или отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Эти акты должны быть опубликованы прежде всего в таких официальных изданиях, как «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации». Официальными считаются также тексты актов Президента РФ и Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Указанные правовые акты могут быть доведены до всеобщего сведения через другие средства массовой информации (телевидение, радио) и опубликованы в иных печатных изданиях.
Указы и распоряжения Президента РФ публикуются в официальных источниках в течение 10 дней после дня их подписания. А постановления Правительства РФ подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия. При необходимости правительственные акты доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Датой официального опубликования актов Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации (ст. 23 Закона «О Правительстве Российской Федерации»).
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера) и прошедшие государственную регистрацию, также подлежат обязательному официальному опубликованию. Они должны быть опубликованы в газете «Российские вести» и в «Бюллетене нормативных актов органов федеральной исполнительной власти» в течение 10 дней после дня их регистрации. Официальным изданием считается также названный «Бюллетень», распространяемый в машинопечатном виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Контроль за правильностью и своевременностью опубликования правовых актов Президента РФ осуществляет Главное государственно-правовое управление Президента РФ; актов Правительства РФ Аппарат Правительства РФ; актов федеральных органов исполнительной власти Министерство юстиции РФ.
Акты федеральных органов исполнительной власти, которые Министерство юстиции РФ признало не нуждающимися в государственной регистрации, публикуются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, издавшим соответствующие акты.
Административно-правовой акт признается действующим, т. е. способным осуществлять свои функции, ради которых он был издан, а также вызывать юридические последствия, с момента вступления его в законную силу. Этот акт может приобрести юридическую силу с даты его первого официального опубликования или по истечении определенного срока после этой даты; со дня подписания; с наступлением определенного срока, установленного соответствующим нормативным правовым актом; в ином порядке, предусмотренном законодательством.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после даты их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, а также постановления и распоряжения Правительства РФ, включая акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В правовых актах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ может быть установлен и другой порядок вступления их в силу.17
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после их официального опубликования, если этими актами не установлен другой порядок вступления в силу.18
Важно отметить, что все основные требования к законности административно-правовых актов, установленные федеральным законодательством, распространяются и на административно-правовые акты субъектов РФ.
Вместе с тем в субъектах РФ принимаются специальные законы и иные нормативные правовые акты, посвященные процедурам подготовки, принятия, опубликования и вступления в законную силу актов, издаваемых органами исполнительной власти этих субъектов. Например, областной закон Смоленской области от 7 мая 2002 г. № 48-з «О порядке опубликования, вступления в силу и действии областных нормативных правовых актов» (действующий в ред. областного закона от 29 сентября 2003 г. № 63-з)19 предусматривает, в частности, следующие правила опубликования областных нормативных правовых актов управления. Указы главы администрации и постановления администрации Смоленской области подлежат официальному опубликованию, если прямо предусматривают это или если для них федеральными законами, настоящим и другими областными законами, указами главы администрации Смоленской области предусмотрено официальное опубликование. Датой официального опубликования областного нормативного акта считается дата первой публикации его полного текста в газетах «Смоленская газета», «Смоленские новости», «Рабочий путь», в «Вестнике Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области». Нормативные акты управления могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения в средствах массовой информации (по телевидению, радио), переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме, но с обязательной ссылкой на источник официального опубликования этих актов. Этот же закон предусматривает порядок вступления в силу областных законов и нормативных актов высших органов исполнительной власти Смоленской области.
Таким образом, административно-правовые акты, принятые с соблюдением требований к их содержанию, юридическому оформлению и в рамках установленных процедур, являются законными и действующими, т. е. способными выступать в качестве правовой формы реализации исполнительной власти. Это вытекает из существующих в административном праве презумпций законности, правильности и обоснованности административно-правового акта, предполагающих, что он изначально издан полномочным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, в соответствии со всеми предусмотренными законодательством требованиями и выражает волю и интересы государства.
Административно-правовые акты, принятые с нарушением указанных правовых стандартов, могут быть признаны незаконными (недействительными) и утрачивают свою юридическую силу. В теории административного права такие акты называются дефектными. Они разделяются на ничтожные и оспоримые.
Ничтожными считаются акты, юридическая несостоятельность которых очевидна, и в силу этого они не подлежат исполнению и не порождают юридических последствий. Ничтожным акт является с момента его принятия. Административно-правовой акт признается ничтожным, если: а) есть прямое указание на это закона или иного нормативного правового акта; б) он издан полномочным органом исполнительной власти, но с нарушением его компетенции или принят неполномочным органом; в) отсутствует законное основание для издания акта (заявление, представление, административный протокол и т. д.); г) нарушен срок давности; и т. д.20
Ничтожные акты признаются недействующими и подлежащими безусловной отмене. Они не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Например, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ к такого рода актам относятся любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Ничтожными являются также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (кроме содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), не прошедшие государственную регистрацию либо зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке. Они признаются не вступившими в силу и не влекущими юридические последствия.21
Оспоримые акты это акты, незаконность которых не очевидна, спорна. На них распространяется презумпция законности, и они подлежат исполнению. Но субъекты права (физические и юридические лица) вправе оспорить законность таких актов в официальном порядке. Оспоримые акты могут быть признаны полномочным органом государственной власти незаконными, что влечет утрату ими юридической силы. Но может быть установлено, что оспаривание законности акта управления является бездоказательным, и он сохранит свое действие.
Действие административно-правовых актов это правовой режим их практического применения, претворения в жизнь. О реальном действии этих актов можно говорить тогда, когда они начинают выполнять свои функции по регулированию общественных отношений или созданию конкретных административно-правовых отношений, решению индивидуальных дел, административных споров в сфере государственного управления и когда они вызывают те юридические последствия, для достижения которых были изданы.22 Началом действия акта управления является момент его вступления в законную силу. Именно с этого момента он должен исполняться всеми субъектами права, которым адресован.
Административно-правовые акты прекращают свое действие, т. е. теряют юридическую силу, с наступлением определенных обстоятельств. В административном праве существуют простые и сложные формы прекращения действия этих актов.23 Простые формы не предусматривают принятия специального управленческого решения (правового акта) по данному поводу и обычно применяются по отношению к законным правовым актам индивидуального характера, а также к ничтожным актам.
Законные административно-правовые акты, отвечающие всем установленным требованиям, как правило, утрачивают силу в связи с наступлением следующих событий позитивного характера:
1) окончанием конкретного срока их действия, если он был предусмотрен в самих актах и позднее не был пролонгирован (продлен);
2) достижением целей, ради которых они были приняты.
Сложные формы прекращения действия административно-правовых актов требуют издания специального правового акта по этому вопросу. К ним относятся изменение, приостановление и отмена акта. Такие формы применяются как к законным административно-правовым актам, так и к тем, которые в установленном порядке признаны незаконными (недействительными).
Основаниями для изменения, приостановления или отмены законного административно-правового акта могут служить:
1) изменение или прекращение условий, обстоятельств, в связи с которыми был принят акт. Например, новые федеральные законы часто содержат поручения Правительству РФ о приведении своих актов, изданных на основании и во исполнение отмененных старых законов, в соответствие с новыми или об отмене таких правительственных актов. Указы Президента РФ о ликвидации или преобразовании федеральных органов исполнительной власти предусматривают отмену Правительством РФ старых положений о правовом статусе этих органов. В связи с недостатком бюджетных средств в федеральном бюджете или бюджете субъекта РФ может быть приостановлено на определенный срок действие той или иной государственной целевой программы, утвержденной федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта РФ;
2) нецелесообразность административно-правового акта, отсутствие положительного действия. Так, согласно ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ вправе отменять или приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти по любому основанию, включая нецелесообразность этих актов.
Основанием для изменения, приостановления или отмены административно-правового акта, признанного незаконным, является его противоречие, несоответствие закону или подзаконному нормативному акту вышестоящего органа исполнительной власти.
Изменить, приостановить и отменить можно как акт в целом, так и его отдельные части (главы, статьи, пункты, абзацы).
В управленческой практике наиболее часто применяется такая форма прекращения действия административно-правового акта, как его изменение или дополнение. Изменение предполагает внесение в тексты статей (пунктов, абзацев) административно-правового акта новых по содержанию положений или более четких с редакционной точки зрения формулировок, изменяющих частично или полностью ранее установленные нормы. Дополнение это включение в текст правового акта новых структурных частей (статей, пунктов, абзацев) или добавление в его отдельные нормы новых слов, словосочетаний. При этом содержание ранее принятых норм не изменяется.
Изменения и дополнения могут касаться диспозиций или санкций административно-правовых норм, предусмотренных данным актом. Внесение изменений и дополнений в правовой акт осуществляется издавшим его органом исполнительной власти (должностным лицом) путем принятия нового административно-правового акта, специально посвященного этим вопросам. В результате изменений и дополнений правовой акт полностью не утрачивает юридическую силу, он продолжает действовать, но в новой редакции.
Приостановление административно-правового акта это временное прекращение его действия, которое не влечет за собой утрату данным актом юридической силы.
Законные административно-правовые акты могут быть временно приостановлены до момента устранения причин, препятствующих их исполнению (например, до получения финансовых средств, создания иных материально-технических, организационных условий, необходимых для претворения этого акта или его отдельных положений в жизнь, до окончания срока действия чрезвычайного положения и т. д.).
Действие оспариваемого административно-правового акта нередко временно приостанавливается до момента принятия по нему окончательного решения. В результате рассмотрения такого рода актов полномочный орган может принять решение:
1) о сохранении ими юридической силы в случае, если будут устранены все дефекты и нарушения требований законности;
2) об отмене соответствующих актов.
Правом приостановления правового акта наделяются:
1) органы исполнительной власти (должностные лица), издавшие данный акт;
2) вышестоящие органы исполнительной власти (должностные лица), обладающие также и правом отмены этого акта;
3) специальные государственные органы (должностные лица), не имеющие права отмены или изменения соответствующего административно-правового акта.
Административно-правовые акты, изданные с нарушением требований законности, могут быть приостановлены в следующих случаях.
1. Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действующего в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ).24
Президент РФ имеет право также приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и правовых актов местного самоуправления в случае их противоречия указам Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения (ст. 15 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», действующего в редакции Федерального конституционного закона от 7 марта 2005 г. № 1-ФКЗ).25
2. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав, свобод человека и гражданина (ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).
В соответствии со ст. 12 вышеназванного Закона Правительство РФ имеет также право приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти по любому основанию.
3. Суд общей юрисдикции может приостанавливать действие оспариваемого решения (индивидуального акта) органа исполнительной власти (должностного лица), нарушающего права, свободы граждан и организаций, до вступления в законную силу решения суда (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ).
4. В случае принесения прокурором протеста на вступившее в силу постановление о назначении административного наказания (за исключением административного ареста) исполнение этого постановления подлежит приостановлению до рассмотрения протеста. Решение о приостановлении исполнения данного постановления выносит судья, орган, должностное лицо, вынесшие опротестуемое постановление (ст. 31.6 КоАП РФ).
Отмена административно-правовых актов направлена на прекращение их действия и означает, что эти акты перестают порождать юридические последствия, для достижения которых они были приняты.
Административно-правовой акт может быть отменен издавшим его органом исполнительной власти на основании позитивных и негативных обстоятельств. Например, исполнительный орган может по собственной инициативе отменить свой акт в связи с изменением ситуации; принятием нового правового акта, который поглощает нормы ранее принятого; отсутствием позитивного результата (нецелесообразностью); нарушением требований законности.26 Следует отметить, что в российском административном праве пока отсутствуют общие нормы, определяющие порядок отмены административно-правовых актов, связанных с реализацией прав и свобод граждан или юридических лиц. В настоящее время существуют лишь отдельные специальные нормы (например, ст. 140 СК РФ о порядке усыновления ребенка) и нарабатывается практика, в соответствии с которой такие акты могут быть отменены только после принятия судом решения об их незаконности. Орган исполнительной власти (должностное лицо) может отменить свой акт, касающийся прав, свобод физических и юридических лиц, только в том случае, если принятие этого акта базировалось на незаконном основании (недостоверной информации, поддельных документах и т. д.).27
Административно-правовой акт может быть отменен вышестоящим органом исполнительной власти в пределах его полномочий, установленных законом или подзаконным нормативным правовым актом. При этом вышестоящий орган вправе отменить акт нижестоящего органа исполнительной власти по мотивам не только его незаконности, но и нецелесообразности. По смыслу ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ имеет право отменять акты федеральных органов исполнительной власти (за исключением федеральных органов, подчиненных Президенту РФ) по любому основанию.
В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Президент РФ отменяет также акты подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти.
Законодательные (представительные) органы субъектов РФ имеют право обратиться к высшему должностному лицу или в высший орган исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений в изданные ими правовые акты или об их отмене. Они могут также обжаловать акты этих органов в суд, в том числе Конституционный Суд РФ. Глава исполнительной власти или правительство субъекта РФ могут отменять административно-правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти специальной компетенции этого субъекта.
Важная роль в обеспечении законности административно-правовых актов принадлежит судебным органам. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, а также нормативных актов, изданных органами исполнительной власти субъектов РФ. Нормативные акты или их отдельные положения могут быть признаны Конституционным Судом РФ неконституционными, и в этом случае они утрачивают юридическую силу (ст. 125 Конституции РФ).
Суды общей компетенции рассматривают дела о законности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, исполнительных органов местного самоуправления в соответствии с их подведомственностью за исключением дел, отнесенных к компетенции Конституционного Суда РФ. Если Суд установит, что нормативный правовой акт в целом или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он признает такой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного Судом времени. Вступившее в законную силу решение Суда о признании недействующим нормативного правового акта влечет за собой утрату его юридической силы (ст. 253 ГПК РФ).
В соответствии со ст. 29 АПК РФарбитражные суды разрешают дела о законности нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Полномочия этих судов по проверке законности таких актов специально устанавливаются федеральными законами. Суды общей компетенции и арбитражные суды наделены также полномочиями по проверке законности индивидуальных актов и признанию их недействительными.
Порядок рассмотрения судебными органами дел о законности административно-правовых актов и признании их недействительными устанавливается ГПК РФ (разд. III), АПК РФ (подразд. II разд. III), другими федеральными законами.
Поводами, в связи с которыми возникают основания для рассмотрения дел о соответствии административно-правовых актов принципу законности, могут служить жалобы и заявления граждан, юридических лиц о нарушении их прав, свобод и законных интересов; обращения должностных лиц; протесты прокурора; результаты проверок, ревизий и обследований; сообщения правоохранительных органов; сообщения средств массовой информации и т. д.28
Рассмотрим основные способы оспаривания законности административно-правовых актов.
Обжалование. Граждане, общественные организации, иные юридические лица имеют право обжаловать правовые акты органов исполнительной власти (должностных лиц), нарушающих их права, свободы и законные интересы, в вышестоящие органы (должностным лицам), т. е. в административном порядке. Этот прядок регламентируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г.),29 а также нормативными актами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ физические и юридические лица могут обжаловать законность административно-правовых актов (решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц) и в судебные органы (суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Конституционный Суд РФ). Судебный порядок обжалования административно-правовых актов регламентируется Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.),30 ГПК РФ, КоАП РФ, АПК РФ, другими федеральными законами.
Опротестование. Органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью административно-правовых актов в порядке общего надзора за деятельностью органов исполнительной власти (должностных лиц). Согласно Федеральному закону от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ)31 в случае несоответствия подзаконного акта Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ прокурор приносит протест в орган, должностному лицу, издавшим этот акт, либо в суд. Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления. При обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.
Однако необходимо иметь в виду, что обжалование и опротестование административно-правовых актов непосредственно не влекут за собой признания их недействительными и прекращения действия этих актов. Прокурор вправе требовать отмены акта или приведения его в соответствие с законом, но по собственной инициативе отменить его не может. Жалоба и протест могут быть судом удовлетворены, что лишает незаконный административно-правовой акт юридической силы, или оставлены без удовлетворения. В последнем случае законность административно-правового акта судом будет подтверждена и этот акт сохранит свое действие.
