Лекция 11. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации

Высшее должностное лицо субъекта РФ как глава исполнительной власти

Общая характеристика системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Лекция 8. СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

¹ СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305; № 47. Ст. 4933.

² СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.

³ СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.

Перед изучением данной лекции внимательно прослушайте введение к лекции. Затем изучите последовательно материалы параграфов лекции, обращаясь по мере необходимости к объектам «Видеоматериалы», «Глоссарий», «Персоналии», «Приложения». После изучения каждого параграфа рекомендуется выполнить тренировочные задания.

После изучения всех параграфов прослушайте основные выводы по лекции. Затем проверьте свои знания по лекции, выполнив контрольные задания.

Объективный анализ развития различных сфер общественной жизни России за последнее десятилетие позволяет говорить о постоянном возрастании роли органов исполнительной власти субъектов РФ в единой системе государственного управления и процессе осуществления системных преобразований в России.

Это обусловлено прежде всего тем, что формирование организационно-правовых механизмов практической реализации закрепленного ч. 3 ст. 5 Конституции РФ принципа единства системы государственной власти в России невозможно без повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, что, в свою очередь, является одним из главных условий успешного проведения реформы системы государственного управления, укрепления единого правового и экономического пространства Российской Федерации.

Для формирования концепции развития системы органов исполнительной власти субъектов РФ и установления их роли в системе государственного управления в масштабах всей России важно определение понятия самой системы исполнительной власти и условий, влияющих на ее нормальное функционирование.

Чтобы охарактеризовать систему органов исполнительной власти субъекта РФ в целом, необходимо дать характеристику следующих параметров: название системы; определение ее составных частей (элементов); признаки и назначение системы.

На сегодняшний день проблема однозначного и единообразного понимания системы органов исполнительной власти как на теоретическом, так и на практическом и правоприменительном уровнях в законодательстве субъектов РФ до конца не нашла своего решения. Как представляется, пока не вполне решен и вопрос о структурно-функциональном представлении системы органов исполнительной власти субъекта РФ. Однако его решение тесно связано с проблемой окончательного разграничения полномочий в системе органов исполнительной власти в масштабах всей России.

Объединяющим фактором по обозначенной проблематике среди различных научных точек зрения является, на наш взгляд, единообразное понимание назначения, целей и решаемых задач органами исполнительной власти субъекта РФ как главных элементов конструкции системы в целом. Оно заключается в осуществлении государственного управления на региональном уровне. Реализация этой задачи осуществляется через определение и достижение целей системы и ее функций, реализующих компетенцию и ее главную составляющую часть  полномочия органа исполнительной власти субъекта РФ.

Так, Д. Н. Бахрах определяет систему исполнительной власти субъекта Федерации «как совокупность органов субъектов Федерации, осуществляющих государственную исполнительную власть, их соподчинненность, средства их взаимодействия с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления».¹

Система органов исполнительной власти субъекта РФ является прежде всего составной частью (подсистемой) единой государственной власти России. Эта подсистема имеет определенное структурное строение, включающее уровни и звенья; а как следствие этого  виды и формы органов исполнительной власти субъекта РФ. При этом орган исполнительной власти субъекта РФ является первичной и основной структурной единицей системы органов исполнительной власти субъекта РФ.

Конституция РФ отдельно выделяет систему государственных органов, действующих в субъектах РФ. Важнейшее значение при этом имеет ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, которая устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Таким образом, можно резюмировать следующее:

 совокупность органов исполнительной власти субъекта Федерации является системой органов исполнительной власти субъекта РФ;

 система органов исполнительной власти субъекта РФ устанавливается субъектом Федерации самостоятельно, но в строгом соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Понятие «система исполнительной власти субъекта Российской Федерации» можно определить как совокупность исполнительных органов субъекта Федерации во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а также как систему связей и взаимоотношений между всеми органами исполнительной власти субъекта Федерации. При этом система органов исполнительной власти субъекта РФ является прежде всего составной частью (подсистемой) единой системы исполнительной власти в России в целом. Эта подсистема имеет определенное структурное строение, включающее уровни и звенья; а как следствие этого  виды и формы органов исполнительной власти субъекта РФ.

Особенности организации властных институтов Российской Федерации не могли не повлиять на организацию системы властных отношений и на региональном уровне. Кроме того, данные особенности непосредственно повлияли и на процесс определения роли и места органов исполнительной власти субъектов РФ в системе государственного управления в масштабах всей России.

Ориентация субъектов РФ на федеральную модель разделения властей проявилась прежде всего в лидирующей роли главы субъекта РФ в системе региональных органов власти, что особенно явно прослеживается в сравнении с другими органами государственной власти субъекта Федерации.

Федеративное устройство России предопределило еще одну особенность правового статуса органов исполнительной власти субъекта РФ в единой системе государственной власти России, а именно «двойственность» их статуса, которая заключается в том, что органы исполнительной власти субъекта РФ, с одной стороны, выполняют предписания федеральных органов исполнительной власти в рамках единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, а с другой  являясь органами государственного управления региона, осуществляют непосредственное управление соответствующей сферой общественной жизни и подчиняются высшему исполнительному органу государственной власти субъекта.

Отсюда и особенности их правового положения, связанные как с подчинением иногда «по вертикали» соответствующему органу исполнительной власти Российской Федерации, так и «по горизонтали»  высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ.

Так, Правительство РФ координирует работу органов исполнительной власти субъектов Федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов исполнительной власти субъектов Федерации. Нормативные акты Правительства РФ, касающиеся деятельности как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти, в этой части обязательны для исполнения на всей территории России. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению между собой взаимно делегировать часть своих полномочий.

Необходимо учитывать и то обстоятельство, что на территории субъектов РФ действуют территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, которые не входят в систему органов исполнительной власти субъектов Федерации, а подчиняются непосредственно министерствам и ведомствам Российской Федерации.

На сегодня правовой базой для определения системы исполнительной власти субъекта РФ в структурном плане является Конституция РФ, федеральное законодательство, конституция (устав), законодательные и иные нормативные правовые акты субъекта Федерации.

Согласно действующей редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»² в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта. Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ только при условии совмещения им и руководства высшим органом исполнительной власти субъекта Федерации.

Самостоятельность субъекта РФ в установлении своей системы исполнительной власти проявляется в том, что он осуществляет собственное правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти; устанавливает виды органов исполнительной власти, их наименование и правовое положение в системе государственной власти субъекта; определяет территориальные пределы осуществления исполнительной власти и структуру органов исполнительной власти, подчиненность между различными органами; распределяет функции и компетенцию исполнительной власти субъекта РФ между различными видами органов и т. д.

Системы исполнительной власти в субъектах РФ достаточно разнообразны как по видам органов, так и по структурно-функциональным взаимосвязям между ними. Большинство конституций (уставов) субъектов РФ не дают полного представления о действующих на их территориях системах исполнительной власти, уделяя внимание лишь ее отдельным элементам  статусу высшего должностного лица или полномочиям органа исполнительной власти общей компетенции.

Обычно в систему органов исполнительной власти субъекта РФ включаются: глава исполнительной власти субъекта РФ (президент (глава) республики, губернатор, глава администрации и т. д.); исполнительный орган государственной власти субъекта РФ общей компетенции (правительство, администрация); исполнительные органы государственной власти субъекта РФ специальной компетенции (отраслевые и межотраслевые); территориальные органы государственной исполнительной власти субъекта РФ специальной компетенции, являющиеся структурными подразделениями органов общей компетенции или отраслевых (межотраслевых) органов.

Рекомендация:

¹ Бахрах Д. Н. Административное право: учеб. для вузов. М., 2002. С. 194.

² СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2002. № 30. Ст. 3024; 2003. № 27. Ст. 2709; 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (ч. I). Ст. 25; № 30 (ч. I). Ст. 3104.

В настоящее время принято выделять следующие модели организации систем исполнительной власти в зависимости от правового положения высшего должностного лица и статуса высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ:¹

 система исполнительной власти, в которой учреждена должность высшего должностного лица, на основе единоначалия руководящего высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

 система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган, при этом конституцией или уставом субъекта РФ предусматривается должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства), которую замещает иное лицо;

 система исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо возглавляет и руководит коллегиальным высшим исполнительным органом субъекта РФ, являясь по должности председателем правительства (кабинета министров, коллегии, совета);

 система исполнительной власти, в которой отсутствует должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия осуществляет руководитель высшего исполнительного органа, государственной власти, избираемый населением субъекта РФ.

Место высшего должностного лица в региональной системе органов исполнительной власти связано в первую очередь с его полномочиями в сфере государственного управления.

На сегодняшний день одной из сложнейших правовых проблем остается определение компетенции высшего должностного лица субъекта РФ. К сожалению, большинство ученых и специалистов не пришли к настоящему времени к единому мнению по данному вопросу.

Между тем «принципиально важно установить, какими полномочиями обладает руководитель органа исполнительной власти субъекта РФ, вступая в общественные отношения, регулируемые различными отраслями права; необходимо знать, какие обязанности и права он имеет, в какие отношения он может вступать и какие юридические последствия могут порождать его действия (бездействие)».²

Важным вопросом при определении компетенции руководителя органом государственной властисубъекта РФ является не столько объем его полномочий, сколько правовая регламентация в российском законодательстве его правового статуса. При этом весьма актуальным является вопрос о соотношении компетенции руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ с полномочиями данного органа.

Кроме того, необходимо согласиться с мнением С. Д. Хазанова, который считает, что «изучение законодательства субъектов РФ по организации системы исполнительной власти и судебных актов по их проверке наглядно демонстрирует необходимость выработки единообразно понимаемых административно-правовых категорий и механизмов, в частности, касающихся полномочий главы исполнительной власти по руководству органами, входящими в систему, и разграничение этих полномочий с полномочиями высшего исполнительного органа, статуса лица, замещающего главу исполнительной власти в период его отсутствия, условий существования двух самостоятельных государственных должностей  главы и руководителя высшего исполнительного органа...».³

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ возглавляет систему органов исполнительной власти субъекта РФ.

В целях обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, повышения роли и ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ при формировании высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в декабре 2004 г. были приняты новые законодательные акты, такие как Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”»⁴ и Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации».⁵

Вышеназванным Федеральным законом предусматривается, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) наделяется по представлению Президента РФ соответствующими полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

В Законе установлен порядок и сроки внесения Президентом РФ предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ и его рассмотрения законодательным органом субъекта РФ. Такое предложение вносится за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, а законодательный орган субъекта РФ рассматривает его в течение 14 дней. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины установленного числа депутатов законодательного органа субъекта РФ, в двухпалатном законодательном органе  более половины установленного числа депутатов (членов) каждой из палат. Кроме того, предусмотрен порядок и сроки повторного внесения предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ и его рассмотрения законодательным органом субъекта РФ в случае отклонения представленной кандидатуры законодательным органом субъекта РФ.

В Федеральном законе предусматривается, что Президент РФ в ряде случаев назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. В случае двукратного отклонения законодательным органом субъекта РФ представленных кандидатур высшего должностного лица субъекта РФ Президент России вправе также принять решение о роспуске законодательного органа субъекта РФ.

В Федеральном законе уточняются основания отрешения Президентом Российской Федерации высшего должностного лица субъекта РФ от должности, а также основания и порядок временного отстранения высшего должностного лица субъекта РФ от исполнения обязанностей.

К полномочиям главы субъекта РФ как руководителя региональной исполнительной власти относят: формирование администрации (правительства) субъекта РФ, иных, в том числе территориальных, органов исполнительной власти субъекта РФ; непосредственное руководство органами исполнительной власти субъекта РФ; отмену актов органов исполнительной власти субъекта РФ и применение к их руководителям мер дисциплинарного воздействия и др.⁶

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с учетом внесенных в него в 20032005 гг. изменений и дополнений) высшее должностное лицо субъекта РФ как глава исполнительной власти формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, обнародует либо отклоняет законы, принятые региональным законодательным (представительным) органом государственной власти. Кроме того, глава субъекта РФ несет политическую и юридическую ответственность перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации.

Перечень (структура) исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Вышеназванный Федеральный закон регламентирует общие принципы взаимоотношений и взаимодействия главы исполнительной власти субъектов РФ с региональным законодательным (представительным) органом государственной власти, а также вопросы ответственности, оснований отставки, отзыва высшего должностного лица региона и обеспечения законности в его деятельности.

Положения Федерального закона, определяющие статус и полномочия глав субъектов РФ, получают дальнейшее развитие на уровне регионального законодательства, в частности в нормах конституций (уставов), законодательных и иных правовых актов субъектов Федерации. Необходимо особо отметить, что на сегодня в большинстве субъектов РФ приняты специальные законы, посвященные высшим должностным лицам (главам исполнительной власти).⁷

В целом действующие редакции конституций (уставов), а также законов субъектов РФ, определяющие правовой статус высшего должностного лица субъекта Федерации, повторяют основные положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», при этом лишь более детально расшифровывая их в соответствии с региональной спецификой.

Так, статус и компетенция Президента Республики Саха (Якутия) установлены Конституцией Республики Саха (Якутия)⁸ и Законом Республики Саха (Якутия) «О Президенте Республики Саха (Якутия)».⁹

Согласно ст. 72 Конституции Республики Саха (Якутия) Президент Республики Саха (Якутия):

 представляет Республику Саха (Якутия) в ее отношениях с федеральными органами государственной власти, другими субъектами РФ, государствами  участниками Содружества Независимых Государств; ведет переговоры и подписывает договоры от имени Республики Саха (Якутия); назначает и отзывает представителей Республики Саха (Якутия) при федеральных органах исполнительной власти и т. д.;

 обращается с посланиями к Государственному Собранию (Ил Тумэн); выступает с обращениями к народу;

 определяет и представляет Государственному Собранию (Ил Тумэн) основные направления государственной политики Республики Саха (Якутия);

 представляет Государственному Собранию (Ил Тумэн) программу социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) и проект государственного бюджета Республики Саха (Якутия);

 осуществляет законодательную инициативу; издает специальный акт и обнародует либо отклоняет законы Республики Саха (Якутия); обеспечивает исполнение постановлений Конституционного суда Республики Саха (Якутия);

 возглавляет систему исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия); представляет для утверждения в Государственное Собрание (Ил Тумэн) схему управления Республикой Саха (Якутия), структуру Правительства Республики Саха (Якутия); осуществляет общее руководство деятельностью Правительства Республики Саха (Якутия); имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Республики Саха (Якутия); вправе отменять постановления Правительства Республики Саха (Якутия); принимает отставку Правительства Республики Саха (Якутия) в порядке, установленном законом; назначает руководителей территориальных органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия);

 с согласия Государственного Собрания (Ил Тумэн) назначает на должность Председателя Правительства Республики Саха (Якутия) и его заместителей, отдельных министров Республики Саха (Якутия);

 представляет Государственному Собранию (Ил Тумэн) кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного суда Республики Саха (Якутия); кандидатуру для согласования на должность прокурора Республики Саха (Якутия); половину членов Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия); кандидатуру для назначения на должность Уполномоченного по правам человека в Республике Саха (Якутия);

 распускает Государственное Собрание (Ил Тумэн) по основаниям, предусмотренным законом, и т. д.

В осуществление своих полномочий Президент Республики Саха (Якутия) издает указы и распоряжения, обеспечивает их исполнение на всей территории Республики Саха (Якутия) (ст. 73 Конституции Республики Саха (Якутия)).

Положениями ст. 2 Закона Республики Саха (Якутия) «О Президенте Республики Саха (Якутия)» установлено, что Президент Республики Саха (Якутия) не может быть народным депутатом Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). На время выполнения своих полномочий Президент Республики Саха (Якутия) приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях. Президент Республики Саха (Якутия) не занимает никакие другие должности в государственных и иных структурах, не получает от них какие-либо вознаграждения. Президент Республики Саха (Якутия) избирается сроком на пять лет. Никто не может быть Президентом Республики Саха (Якутия) более двух раз.

Анализ вышеназванных правовых актов Республики Саха (Якутия) показывает, что основные полномочия Президента Республики Саха (Якутии) в целом копируют аналогичные положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Губернатору Ярославской области посвящен раздел 5 Устава Ярославской области.¹⁰ Согласно ст. 78 в Ярославской области устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Ярославской области  Администрацией Ярославской области. В систему органов исполнительной власти Ярославской области входят также иные органы исполнительной власти Ярославской области  службы губернатора Ярославской области и департаменты Ярославской области.

В ст. 79. Устава Ярославской области установлено, что губернатор Ярославской области является высшим должностным лицом Ярославской области и возглавляет Администрацию Ярославской области. Губернатор Ярославской области является членом Государственного Совета Российской Федерации, гарантом исполнения законов Ярославской области.

Губернатор Ярославской области как высшее должностное лицо Ярославской области (ст. 87 Устава Ярославской области):

 представляет Ярославскую область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Ярославской области;

 назначает представителя Ярославской области в Совете Федерации Федерального Собрания РФ от Администрации Ярославской области;

 обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов, либо отклоняет законы, принятые Государственной Думой Ярославской области;

 имеет право законодательной инициативы в Государственной Думе Ярославской области;

 определяет основные направления социально-экономической политики Ярославской области;

 формирует Администрацию Ярославской области в соответствии с законодательством Ярославской области, утверждает ее штатную численность; утверждает регламент Администрации Ярославской области, перечень структурных подразделений Администрации Ярославской области; образует структурные подразделения Администрации Ярославской области, утверждает положения о структурных подразделениях Администрации Ярославской области и их штатную численность;

 назначает на должность первого заместителя губернатора Ярославской области, заместителей губернатора Ярославской области;

 награждает наградами Ярославской области и присуждает звания Ярославской области;

 осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством, Уставом и иными законами Ярославской области.

Губернатор Ярославской области как высшее должностное лицо Ярославской области вправе (ст. 88 Устава Ярославской области):

 принять отставку первого заместителя губернатора Ярославской области, вице-губернаторов Ярославской области, заместителей губернатора Ярославской области, директоров департаментов Ярославской области;

 давать обязательные для исполнения поручения в адрес Администрации Ярославской области, первого заместителя губернатора Ярославской области, вице-губернаторов Ярославской области, заместителей губернатора Ярославской области, директоров департаментов Ярославской области, служб губернатора Ярославской области, департаментов Ярославской области;

 отменять решения Администрации Ярославской области, служб губернатора Ярославской области, департаментов Ярославской области;

 требовать созыва внеочередного заседания Государственной Думы Ярославской области, а также созывать вновь избранную Государственную Думу Ярославской области на первое заседание ранее срока, установленного Уставом Ярославской области;

 распустить Государственную Думу Ярославской области в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, и т. д.

Согласно ст. 89 Устава Ярославской области губернатор как высшее должностное лицо на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, Устава Ярославской области и иных областных законов издает постановления, а по вопросам деятельности Администрации и иных органов исполнительной власти Ярославской области  распоряжения. Постановления губернатора, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению в Ярославской области. Постановления губернатора Ярославской области вступают в силу с момента их официального опубликования, если иное не установлено в самом акте. Порядок официального опубликования постановлений губернатора определяется законом Ярославской области.

Губернатор Ярославской области как высшее должностное лицо области имеет вице-губернаторов, возглавляющих службы губернатора, а также как высшее должностное лицо, возглавляющее Администрацию Ярославской области, имеет заместителей, в том числе одного первого, являющихся должностными лицами Администрации Ярославской области (ст. 90 Устава Ярославской области).

Губернатор утверждает штатную численность Администрации Ярославской области, которая подчиняется и подотчетна исключительно губернатору.

Губернатор Ярославской области в течение 15 дней с момента вступления в должность обязан внести в Государственную Думу Ярославской области предложение по кандидатуре первого заместителя губернатора. Государственная Дума Ярославской области в течение семи дней должна принять решение по представленной кандидатуре первого заместителя губернатора. В случае отклонения Государственной Думой Ярославской области представленной губернатором кандидатуры его первого заместителя губернатор обязан в течение семи дней предложить Государственной Думе Ярославской области другую кандидатуру первого заместителя губернатора. Одно и то же лицо не может быть предложено в качестве кандидатуры первого заместителя губернатора более двух раз. После трехкратного отклонения Государственной Думой Ярославской области предложенных губернатором кандидатур его первого заместителя губернатор вправе назначить на должность первого заместителя губернатора самостоятельно (ст. 104 Устава Ярославской области).

Согласно ст. 105 упомянутого Устава губернатор в течение 30 дней с момента вступления в должность обязан назначить заместителей губернатора и вице-губернаторов, утвердить перечень служб губернатора и департаментов, а также назначить директоров департаментов Ярославской области.

Губернатор, лица, замещающие государственные должности Ярославской области, государственные служащие Ярославской области, а также иные работники органов исполнительной власти Ярославской области получают денежное содержание за счет средств областного бюджета в размере, установленном в соответствии с законодательством области.

Характеризуя правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, необходимо остановиться на роли и функциях Государственного Совета Российской Федерации.

Согласно Положению о Государственном Совете РФ, утвержденному Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном Совете Российской Федерации»,¹¹ Государственный Совет Российской Федерации является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

В Государственный Совет входят по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. Члены Государственного Совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам.

Председателем Государственного Совета является Президент РФ, а обязанности секретаря Государственного Совета по решению Президента РФ возлагаются на одного из заместителей Руководителя Администрации Президента РФ, который при этом не входит в его состав. Обеспечение деятельности Государственного Совета осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента РФ.

Указ Президента РФ определяет следующие основные задачи Государственного Совета:

 содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

 обсуждение имеющих особое государственное значение проблем и вопросов, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, российского законодательства, и внесение соответствующих предложений Президенту РФ;

 содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

 рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение;

 обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;

 обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета;

 обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации, а также иных вопросов, имеющих важное государственное значение.

Для реализации вышеназванных задач Государственный Совет и его президиум могут создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседании Государственного Совета, привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ведущих ученых и специалистов в различных областях общественной жизни.

Рекомендация:

¹ См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2004. С. 439.

² Игнатюк Н. А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 6769.

³ Хазанов С. Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 37, 38.

⁴ СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

⁵ СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. II). Ст. 5427.

⁶ См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: учеб. для вузов. М., 2002. С. 196.

⁷ См., например, Закон Республики Адыгея от 25 марта 1992 г. № 31 «О Президенте Республики Адыгея» // Советская Адыгея. 1992. 31 марта; Закон Удмуртской Республики от 8 июня 2000 г. № 17711 «О Президенте Удмуртской Республики» // Известия Удмуртской Республики. 2000. 9 июня и др.

⁸ Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия). Принята Верховным Советом Республики Саха (Якутия) 4 апреля 1992 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Республики Саха (Якутия) от 26 января 1994 г., от 20 апреля 1994 г., от 7 июля 2000 г., от 15 июня 2001 г., от 17 и 18 июля 2001 г., от 28 января 2002 г., от 6 марта 2002 г., от 29 апреля 2002 г., от 10 июля 2003 г.) // http://www.sakha.gov.ru/.

⁹ Закон Республики Саха (Якутия) «О Президенте Республики Саха (Якутия)». Принят постановлением Верховного Совета Якутской-Саха ССР от 16 октября 1991 г. № 644-XII (в ред. Закона РС(Я) от 25 июня 1996 г. № 123-I; от 10 мая 2001 г. № 283-II) // http: //www.sakha.gov.ru/.

¹⁰ Устав Ярославской области принят Государственной Думой Ярославской области 23 мая 1995 г. (с изменениями и дополнениями согласно Законам Ярославской области от 21 ноября 1995 г. № 17-з, от 6 февраля 1996 г. № 3-з, от 24 декабря 1996 г. № 27-з, от 14 июля 1998 г. № 14-з, от 24 ноября 1998 г. № 33-з, от 18 июня 1999 г. № 16-з, от 18 января 2000 г. № 1-з, от 21 марта 2000 г. № 9-з, от 16 октября 2000 г. № 15-з, от 16 октября 2000 г. № 16-з, от 8 ноября 2000 г. № 22-з, от 7 марта 2001 г. № 8-з // http://www.adm.yar.ru/pravo/basic/akt1_1.htm.

¹¹ СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.

При установлении статуса высшего исполнительного органа субъекта РФ законодательство РФ в основном ориентируется на две основные модели:

 коллегиальный высший исполнительный орган, именуемый правительством или кабинетом министров субъекта РФ;

 единоначальный высший исполнительный орган, именуемый администрацией субъекта РФ.¹

Так, в большинстве республик Российской Федерации правительство в соответствии с законодательством этих субъектов РФ является коллегиальным исполнительным и распорядительным органом государственной власти, подотчетным президенту республики (главе республики) и законодательному (представительному) органу республики. Правительство может иметь статус высшего органа исполнительной власти. Состав и структура правительства республики определяются республиканской конституцией и законом о правительстве, а также указами и постановлениями президента или главы высшего исполнительного органа государственной власти республики. Обычно в состав республиканского правительства входят председатель правительства, заместители председателя правительства и члены правительства. Заместители председателя правительства и члены правительства, как правило, являются руководителями соответствующих отраслевых министерств, госкомитетов, департаментов. Они назначаются президентом или главой исполнительной власти республики с участием законодательного и представительного органа государственной власти данного субъекта РФ.

Функции и полномочия, которые закрепляются за высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, могут быть подразделены на общие и специально-отраслевые. К первым относятся: издание нормативных правовых актов, обязательных для исполнения на территории субъекта РФ; осуществление оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти; образование подведомственных органов и учреждений и утверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти и иных государственных организаций.

Отраслевые функции и полномочия связаны с исполнительной деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающей природной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности. В этих и других областях высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ проводит государственную политику, составляет проекты планов и программ социально-экономического развития, осуществляет управление государственной собственностью, создает условия для деятельности государственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т. д.

К органам исполнительной власти функциональной или отраслевой компетенции субъектов РФ относятся министерства, государственные комитеты, комитеты, управления, департаменты, службы и иные органы, входящие в структуру исполнительной власти каждого конкретного российского региона. Обычно вышеназванные органы исполнительной власти действуют на основании положений, которые утверждает высшее должностное лицо субъекта РФ или высший исполнительной орган государственной власти региона. К компетенции высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ отнесено утверждение структуры органов исполнительной власти субъекта РФ.

Так, ст. 80 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)² установлено, что Правительство Республики Саха (Якутия) является исполнительным и распорядительным органом государственной власти. Председатель Правительства Республики Саха (Якутия) руководит Правительством Республики Саха (Якутия) и организует его работу. Статус Правительства Республики Саха (Якутия) определяется специальным конституционным законом данного субъекта РФ.

Конституцией Республики Саха (Якутия) установлено, что в целях обеспечения деятельности органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия) Правительство Республики Саха (Якутия) издает постановления, распоряжения и иные подзаконные акты. Акты Правительства Республики Саха (Якутия), принятые им в пределах своей компетенции, подлежат обязательному исполнению на всей территории Республики Саха (Якутия).

Конституционный закон Республики Саха (Якутия) «О Правительстве Республики Саха (Якутии)»³ устанавливает правовой статус, общие принципы формирования и деятельности Правительства Республики Саха (Якутия), определяет полномочия и порядок взаимодействия Правительства Республики Саха (Якутия) с органами государственной власти местного самоуправления.

Согласно ст. 3 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Правительстве Республики Саха (Якутии)» Правительство Республики в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных и республиканских законов, указов Президента Республики Саха (Якутия), постановлений Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), осуществляет систематический контроль за их исполнением исполнительными органами государственной власти и управления республики, федеральными органами, находящимися на территории республики, и иными юридическими и физическими лицами, принимает меры по устранению их нарушений. Правительство Республики разрабатывает и осуществляет государственную политику в сфере экономического и социального развития.

Правительство Республики распоряжается финансовыми, материальными ресурсами и валютными средствами, управляет государственной собственностью Республики; вступает в отношения с федеральными исполнительными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ и по поручению Президента Республики Саха (Якутия) с зарубежными странами; обладает правом законодательной инициативы.

В состав Правительства Республики Саха (Якутия) входят: Председатель Правительства, первые заместители и заместители Председателя Правительства, министры, председатели государственных комитетов.

Определенный интерес вызывает процедура назначения руководства Правительства данной Республики. Она во многом копирует аналогичную процедуру на федеральном уровне, однако есть и ряд существенных различий. Так, Председатель Правительства назначается на должность Президентом Республики Саха (Якутия) с согласия палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн). Предложение о кандидатуре на должность Председателя Правительства вносится Президентом Республики в упомянутую палату не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Республики Саха (Якутия), принятия отставки Правительства Республики, отставки Председателя Правительства.

Правительство Республики обладает правом законодательной инициативы, разрабатывает проекты законов, программ экономического и социального развития Республики Саха (Якутия) и иных нормативных правовых актов, подлежащих рассмотрению и принятию в Государственном Собрании (Ил Тумэн) (ст. 20 Закона). Проекты законов, подготовленные министерствами, государственными комитетами и другими государственными исполнительными органами Республики, подлежат обязательному рассмотрению Правительством Республики.

Организация и порядок деятельности Правительства Республики осуществляется в соответствии с утверждаемым им Регламентом Правительства.

К полномочиям Правительства Республики относится контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти в Республике, в том числе за исполнением полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также принятие мер к тому, чтобы министерства, другие органы государственного управления и местные администрации в полном объеме использовали представленные им права для выполнения возложенных на них задач и осуществления ими своих функций. Правительство Республики вправе отменять акты министерств Республики и других подведомственных им органов, налагать дисциплинарные взыскания на их руководителей в соответствии с законодательством Республики Саха (Якутия) (ст. 26 Закона).

В пределах ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ система исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) входит в единую систему исполнительных органов государственной власти Российской Федерации. Правительство Республики обеспечивает в соответствии с Конституцией и законами Республики Саха (Якутия) единство системы исполнительных органов государственной власти в Республике Саха (Якутия).

Согласно положениям Закона Пензенской области «О Правительстве Пензенской области»⁴ Правительство Пензенской области является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти области и возглавляет иные органы исполнительной власти области. Статья 6 данного Закона устанавливает, что исполнительными органами государственной власти Пензенской области являются министерства, департаменты, управления, комитеты, отделы и другие органы, осуществляющие отраслевое и межотраслевое управление, распорядительные, контрольные и иные функции в пределах полномочий, установленных законами Пензенской области, положениями о соответствующих органах исполнительной власти, иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Пензенской области.

В состав Правительства Пензенской области входят губернатор, первый заместитель (первые заместители) губернатора, заместители губернатора, руководитель аппарата Правительства, министры.

Деятельностью Правительства Пензенской области руководит губернатор (ст. 9 Закона Пензенской области «О Правительстве Пензенской области»).

Положениями вышеназванного Закона достаточно подробно устанавливаются общие и специальные вопросы компетенции Правительства Пензенской области. Так, согласно ст. 17 Закона Правительство разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

Кроме того, Правительство Пензенской области в пределах своих полномочий:

 осуществляет руководство деятельностью и контроль за работой исполнительных органов государственной власти Пензенской области, имеет право отменять акты указанных органов и их руководителей;

 утверждает положения об областных министерствах и иных исполнительных органах государственной власти Пензенской области, устанавливает предельную численность их работников и размер ассигнований на содержание исполнительных органов государственной власти в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете области;

 вправе в соответствии с законодательством учреждать предприятия, организации и учреждения, образовывать координационные, совещательные органы, а также иные органы при Правительстве Пензенской области;

 управляет и распоряжается собственностью области в соответствии с законами Пензенской области, а также федеральной собственностью, переданной в управление Пензенской области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

 на основе соглашений может осуществлять часть полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также передавать федеральным органам исполнительной власти осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам, Уставу и законам Пензенской области;

 обеспечивает единство системы исполнительной власти в Пензенской области, направляет и контролирует деятельность ее органов, осуществляет взаимодействие с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, разрешает споры и разногласия между исполнительными органами государственной власти области;

 вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицуместного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу, законам и иным нормативным правовым актам Пензенской области, а также вправе обратиться в суд и т. д.

Приведенные выше примеры показывают, что правовые характеристики органов исполнительной власти субъектов РФ не всегда идентичны. В связи с этим, как подчеркивается в научной литературе, крайне важным является проведение соответствующих корректировок в законодательстве субъектов РФ.

В 1990-х годах органы исполнительной власти субъектов РФ имели различный правовой статус и объемы властных полномочий, что отрицательно сказывалось на функционировании системы исполнительной власти в России в целом, снижало эффективность государственного управления в Российской Федерации.

Как представляется, в настоящее время правовой статус органов исполнительной власти субъекта РФ должен складываться на основе и в соответствии с действующими конституционными и законодательными нормами.

Перечисленные и иные фундаментальные начала государственного устройства России обусловили серьезные видоизменения характера функций и полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ в системе исполнительной власти в России. В условиях отказа от жесткой централизованной системы руководства и управления в политической, экономической, социальной и иных сферах общественной жизни России происходит переход к сбалансированному, более гибкому и динамичному развитию российского государства.

Вместе с тем очевидно, что процесс формирования механизмов взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ и органов государственной власти Российской Федерации еще не завершен. Многие направления этого взаимодействия еще не отлажены, другие, напротив, характеризуются обилием нормативного правового регулирования, не делающего, однако, этот процесс более упорядоченным и эффективным.

Как представляется, вопросы более точного определения правового статуса, компетенции органов исполнительной власти субъекта РФ, проблемы их функционирования во многом должны быть решены в ходе проведения административной реформы.

Необходимо особо отметить, что в рамках реформы системы государственной власти в Российской Федерации «все признаки формируемого в России механизма властных отношений могут быть эффективными лишь при взаимодействии интересов регионов и федерального центра.

При этом оптимальной моделью взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами должна стать модель строгого разграничения компетенции между органами управления, а также их четкого финансового, правового, организационного обеспечения.

На этой основе органы исполнительной власти субъектов РФ, превращаясь в реальные субъекты преобразований в России, призваны обеспечить в этом процессе решение не только местных, но и общефедеральных задач».⁵

Рекомендация:

¹ См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2004. С. 465.

² Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) принята Верховным Советом Республики Саха (Якутия) 4 апреля 1992 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Республики Саха (Якутия) от 26 января 1994 г., от 20 апреля 1994 г., от 7 июля 2000 г., от 15 июня 2001 г., от 17 и 18 июля 2001 г., от 28 января 2002 г., от 6 марта 2002 г., от 29 апреля 2002 г., от 10 июля 2003 г.) // http://www.sakha.gov.ru/.

³ Конституционный закон Республики Саха (Якутия) «О Правительстве Республики Саха (Якутии)» от 15 февраля 1995 г. № 52-I // http: //www.sakha.gov.ru/.

⁴ Закон Пензенской области от 26 марта 1999 г. № 141-ЗПО «О Правительстве Пензенской области» (в ред. Законов Пензенской обл. от 24 мая 2000 г. № 210-ЗПО, от 20 ноября 2000 г. № 239-ЗПО, от 13 июня 2001 г. № 283-ЗПО, от 18 ноября 2002 г. № 403-ЗПО, от 22 декабря 2003 г. № 555-ЗПО, от 26 апреля 2004 г. № 591-ЗПО) // http://www.penza.ru/root.

⁵ См.: Зотова З. М. Власть и общество: проблемы взаимодействия / под общ. ред. С. А. Попова. М., 2001. С. 93.

11.1. Понятие и значение категории «административно-правовые формы»

Исполнительная власть как важнейшая ветвь единой государственной власти воплощается в конкретной практической деятельности ее субъектов, т. е. соответствующих государственных органов и должностных лиц. Для того чтобы эта власть могла повседневно действовать, проявлять себя в различных общественных отношениях, она должна быть оснащена эффективным механизмом ее реализации. Одним из основных элементов такого механизма являются административно-правовые формы государственного управления (реализации исполнительной власти).

В науке административного права проблема форм государственного управления еще недостаточно разработана, несмотря на то что в истории развития данной отрасли права ей всегда уделялось большое внимание.¹ В современных условиях в административно-правовой литературе нет единого мнения о названии этой научной категории, по-разному раскрывается ее понятие, применяются различные подходы к классификации форм государственного управления.

Одни авторы в соответствии с действующим законодательством обозначают данную категорию термином «формы реализации исполнительной власти»,² «формы деятельности исполнительной власти».³ Другие используют традиционное понятие «формы государственно-управленческой деятельности (формы управления)». При этом они допускают возможность отождествления указанного понятия с дефиницией «формы реализации исполнительной власти».⁴ В некоторых работах применяются термины «формы деятельности государственной администрации»;⁵ «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти»;⁶ «формы административно-правового регулирования (формы деятельности субъекта управления)»;⁷ «формы реализации компетенции субъектами административного права.⁸ Ю. Н. Старилов употребляет понятие «формы управленческих действий».⁹

Дискуссионный характер проблемы административно-правовых форм государственного управления и существование в административном праве множества различных позиций по этому вопросу обусловлены тем, что формы таких сложных явлений, как государство, право, государственная власть, государственное управление, исполнительная власть, сами представляют собой сложные, многоаспектные научные категории.

Вместе с тем, несмотря на разнообразие в подходах к названию и определению понятия «форма государственного управления», к классификации таких форм, большинство ученых-административистов при рассмотрении указанной проблемы исходят из одних и тех же общенаучных положений и сходятся во мнении относительно основных признаков, характеризующих эту категорию.

Во-первых, в условиях отсутствия в административно-правовой литературе единой терминологии относительно понятия «формы государственного управления» многие авторы наряду с использованием различных терминов для обозначения данного понятия часто употребляют в качестве синонима дефиницию «формы управления». С этой позицией, на наш взгляд, вполне можно согласиться, так как категории «управление», «управленческая деятельность» являются одними из ключевых в административном праве.

Во-вторых, в теории административного права базовыми, исходными положениями для рассмотрения вопроса о понятии и сущности категории «формы управления» служат общефилософские положения о содержании и форме, а также об их соотношении.

Термин «форма» имеет латинское происхождение (лат. «forma»  вид, образ) и используется в русском языке в нескольких значениях. Это понятие, в частности, означает: 1) внешнее очертание, наружный вид, контуры предмета; 2) вид, тип, устройство, структуру, внешнее выражение какого-либо явления, обусловленное определенным содержанием, и т. п.¹⁰

В общенаучном философском толковании понятие «форма» неразрывно связано с категорией «содержание». Под формой в данном случае понимается тот или иной вариант внешнего выражения содержания. В философии общепризнано наличие у каждого объекта и явления внутренней и внешней формы. Внутренняя форма  это внутренняя организация содержания, его структура, способ связи элементов целого. Внешняя форма представляет собой внешний образ явления, объекта, предмета, определяет их границы и обеспечивает связь с другими явлениями, объектами и предметами.

Во взаимоотношении содержания и формы содержание представляет собой определяющую, динамичную сторону целого и обеспечивает единство всех составных элементов объекта, предмета, явления. Форма же охватывает систему устойчивых связей явления, объекта, предмета. Возникающее в ходе развития несоответствие содержания и формы в конечном счете разрешается «сбрасыванием» старой и возникновением новой формы, адекватной развивающемуся содержанию.¹¹

Исходя из названных основополагающих философских посылок, многие авторы делают общий вывод о том, что в административном праве форма  это внешнее выражение содержания государственной управленческой деятельности и исполнительной власти. Но это общее, хотя и верное в методологическом плане положение нуждается в конкретизации.

В связи с этим необходимо отметить третий момент. В теории управления и административного права исследование проблемы о понятии и сущности категории «форма управления» неразрывно связано с вопросом о понятии, содержании и соотношении таких важных административно-правовых категорий, как «государственное управление», «государственно-управленческая деятельность», «исполнительная власть».

Конституция РФ 1993 г. и действующее российское законодательство не используют термин «государственное управление». Но современная управленческая теория и практика государственного строительства, как справедливо считают многие ученые-административисты, не может обойтись без этого важнейшего понятия, которое представляет собой основу государственно-властного механизма.¹² «Государственное управление» и «исполнительная власть»  взаимосвязанные и дополняющие друг друга категории.

В административно-правовой литературе существуют разные позиции по вопросу о соотношении государственного управления и исполнительной власти. Так, Ю. М. Козлов полагает, что понятие «государственное управление»  более широкое по сравнению с «исполнительной властью». Исполнительная власть в определенном смысле производна от государственного управления. Она призвана определять объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности, и по существу составляет содержание этой деятельности, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность. По его мнению, категория «исполнительная власть» имеет в значительной степени политико-правовой характер, а «государственное управление»  организационно-правовая категория. Государственное управление, как считает ученый,  это вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления, но не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти.¹³ Таким образом, Ю. М. Козлов рассматривает государственное управление (государственно-управленческую деятельность) в качестве формы осуществления исполнительной власти.

Иной точки зрения придерживается Ю. Н. Старилов. Он отождествляет понятие «исполнительная власть» с «государственно-управленческой деятельностью». Формулируя определение термина «исполнительная власть» (в узком смысле), он пишет, что исполнительная власть  «это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции».¹⁴ При этом главное, по его мнению, заключается в том, что управление (государственное управление) является сущностью исполнительной власти.¹⁵

Обобщая основные положения рассмотренных позиций, можно сделать следующие выводы о соотношении категорий «государственное управление» и «исполнительная власть».

1. Государственное управление и исполнительная власть представляют собой взаимосвязанные, но не тождественные друг другу правовые категории. Государственное управление (государственно-управленческая деятельность)  это более широкое понятие по сравнению с исполнительной властью. Его функции осуществляют органы не только исполнительной, но и других ветвей власти (законодательной, судебной). Исполнительная власть производна от государственного управления, поэтому эффективность ее функционирования, применения форм и методов этой власти во многом зависит от уровня и качества организации всей системы государственного управления.

2. Государственное управление (государственно-управленческая деятельность)  это форма реализации исполнительной власти.

3. Государственное управление в то же время представляет собой один из важнейших элементов исполнительной власти, определяющих ее сущность. Именно органы исполнительной власти (должностные лица) повседневно выполняют многочисленные и разнообразные функции государственного управления, осуществляют наибольший объем управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни.

Применительно к рассматриваемой проблеме изложенные выводы дают необходимую основу для решения вопроса об использовании терминов «формы государственного управления» и «формы реализации исполнительной власти».

В специальной литературе эти термины часто используются как синонимы и отождествляются.¹⁶ Такой подход допустим, на наш взгляд, только с известной степенью условности. Категории «формы государственного управления (формы управления)» и «формы реализации исполнительной власти (формы исполнительной власти)» можно употреблять в качестве синонимов, исходя из того, что государственное управление (в узком смысле) является одним из основных элементов, составной частью сущности и содержания исполнительной власти. Но так как понятие «государственное управление» в теории административного права рассматривается и в более широком смысле, чем «исполнительная власть», поскольку последняя реализуется в рамках государственно-управленческой деятельности, то с методологической точки зрения более точной представляется позиция тех авторов, которые предлагают и термин «формы государственного управления» понимать в широком смысле.

Формы государственного управления (формы управления) являются, таким образом, более общей категорией, включающей в свой состав формы реализации исполнительной власти.¹⁷

Формы реализации исполнительной власти (формы исполнительной власти), следовательно, представляют собой один из видов форм государственного управления. Однако именно этим формам принадлежит ведущая роль в механизме функционирования исполнительной власти. Они и есть административно-правовые формы управления в собственном смысле.¹⁸

В-четвертых, в теории административного права принято понятия «формы управления», «формы реализации исполнительной власти» раскрывать через органическую связь с категориями «содержание исполнительной власти», «содержание управленческой деятельности».

Содержание исполнительной власти раскрывается в ее управленческих функциях, в компетенции органов исполнительной власти, в методах, используемых этими органами для решения поставленных целей и задач управления. Функции управления определяют основное содержание исполнительной власти и государственной управленческой деятельности, посредством которой осуществляется эта власть. В связи с этим можно согласиться с мнением ученых-административистов, которые в широком смысле рассматривают формы управления в качестве средства внешнего выражения реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти.¹⁹

Однако данное определение категории «административно-правовые формы управления» также носит общий характер. Органы исполнительной власти (должностные лица) могут практически реализовать свои полномочия по выполнению тех или иных управленческих функций и применить соответствующие методы управления только путем совершения определенных действий (рассмотреть жалобу гражданина, принять управленческое решение, осуществить регистрационные, контрольно-надзорные действия, выдать лицензию и т. д.). Исполнительная власть, таким образом, проявляет себя внешне посредством конкретных действий, совершаемых ее субъектами, т. е. исполнительными органами государственной власти (должностными лицами). Именно в действиях этих субъектов раскрывается содержание исполнительной власти, управленческой деятельности, самого управляющего воздействия.

Следовательно, административно-правовые формы управления  это внешне выраженные конкретные действия органов исполнительной власти (должностных лиц). Но и это определение еще нельзя назвать достаточно полным.

Органы исполнительной власти (должностные лица) в процессе своей повседневной деятельности совершают множество действий, которые различаются по своему назначению и характеру. Значит, и формы внешнего выражения этих действий будут различными.

Действия субъектов исполнительной власти по выполнению функций непосредственно управляющего воздействия всегда получают внешнее выражение «за пределами» его аппарата, во взаимодействии с объектами управления (нижестоящими органами исполнительной власти, общественными организациями, гражданами и т. п.).

Такие действия оказывают внешнее юридическое воздействие на объекты управления и вызывают определенные юридические последствия. Они прямо выражают содержание исполнительной власти.

Вместе с тем субъекты исполнительной власти выполняют целый ряд действий по организации работы соответствующего органа исполнительной власти, по обеспечению нормального взаимодействия всех структурных подразделений аппарата и кадрового состава этого органа. Эти действия получают внешнее выражение преимущественно в отношениях внутриорганизационного, внутриаппаратного характера. Подобные действия могут совершаться и за пределами аппарата данного органа (например, проведение инструктивных совещаний руководителем аппарата министерства с работниками нижестоящих органов, консультативных совещаний, заседаний с сотрудниками других ведомств). Они хотя и получают выражение во внешних отношениях организационного характера, но так же, как и внутриорганизационные действия, не оказывают непосредственного воздействия на объект управления. Указанные действия не вызывают прямых юридических последствий. В данном случае речь идет о формах внутриорганизационной, внутриаппаратной работы.

Резюмируя сказанное и основываясь на сформулированных в научной литературе определениях рассматриваемой административно-правовой категории, можно сделать вывод, что под административно-правовой формой управления следует понимать внешне выраженное действие органа исполнительной власти (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции, направленное на реализацию функций и методов государственного управления и вызывающее определенные юридические последствия.

Административно-правовые формы государственного управления включают в себя два основных вида: 1) формы реализации исполнительной власти; 2) формы внутриорганизационной (внутриаппаратной) работы. Ведущее место среди административно-правовых форм государственного управления принадлежит формам реализации исполнительной власти, так как именно они непосредственно выражают внешнее управляющее воздействие.

Административно-правовые формы государственного управления следует отличать от форм деятельности других ветвей власти: законодательной и судебной.

Практическое значение административно-правовых форм управления заключается в том, что посредством их использования реализуются функции исполнительной власти, компетенция и методы управленческой деятельности ее субъектов. Формы управления призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение функций управления с наименьшими затратами сил, средств и времени. От умелого, профессионального применения соответствующих форм управления во многом зависит эффективность управленческой деятельности по реализации исполнительной власти во всех сферах и отраслях государственного управления.

Рекомендация: