Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
Статус федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти
Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
Организация работы Правительства Российской Федерации
Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
Основные полномочия Правительства Российской Федерации
Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
Статус и состав Правительства Российской Федерации
Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.
2 Обоснование такого подхода к определению статуса органа исполнительной власти дано в монографии А. Ю. Якимова «Субъекты административной юрисдикции и проблемы его реализации». М., 1999.
3 Подробнее см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Юристъ, 2003 (комментарии О. Е. Кутафина к ст. 71 и 72 Конституции РФ).
4 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С. 161172.
5 См.: СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081; № 35. Ст. 1152; № 37. Ст. 4264.
6 СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1099; 1100; 1101.
7 СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
8 СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150; № 34. Ст. 3384; 2004. № 22. Ст. 2179.
9 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023.
10 См. распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
Как уже указывалось, систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство Российской Федерации, особенности статуса и полномочий которого необходимо рассмотреть в настоящей лекции.
Правительство РФ является конституционным органом, который возглавляет ветвь исполнительной власти и имеет статус высшего органа исполнительной власти, государственно-властные полномочия которого распространяются на всю территорию Российской Федерации, а следовательно, несет полноту ответственности за состояние и деятельность всей ветви исполнительной власти.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»1 (далее ФКЗ о Правительстве РФ) в ст. 1 определил Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Сделано это, правда, в заголовке ст. 1 ФКЗ о Правительстве РФ, но это положение, безусловно, имеет нормативный характер.
Надо отметить, что в научной литературе еще до принятия Федерального конституционного закона о Правительстве РФ подчеркивалось, что Правительство РФ по своему конституционному статусу, определяемому ст. 11, 110117 Конституции РФ, следует рассматривать как высший орган исполнительной власти в стране. Ныне этот статус закреплен Федеральным конституционным законом.
Конституция РФ устанавливает статус Правительства РФ как коллегиального органа, определяя состав Правительства (ст. 110). Подчеркнута эта характеристика и в ст. 1 ФКЗ о Правительстве РФ, в которой записано, что Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации.
Профессор Г. В. Атаманчук, отмечая, что коллегиальность один из важнейших атрибутов демократии, поскольку позволяет объединять знания, опыт и интересы разных людей для наиболее эффективного решения общественных проблем, указывает на следующие достоинства коллегиальности, которая:
создает определенное информационное поле, предоставляющее каждому члену коллегиального органа возможность получать профессионально обработанную информацию;
создает социально-психологический климат, обеспечивающий сотрудничество и взаимопомощь между всеми участниками коллегиального органа;
позволяет методом «мозговой атаки» проводить поиск оптимальных решений;
способствует лучшему исполнению принятых решений, поскольку обеспечивает заранее согласованность интересов членов коллегиального органа;
укрепляет авторитет соответствующего органа в обществе за счет солидарности его членов.2
С позицией, высказанной Г. В. Атаманчуком, следует согласиться. Можно лишь добавить, что наиболее эффективное значение коллегиального разрешения вопросов на базе консенсуса членов Правительства подчеркивает ст. 28 ФКЗ о Правительстве РФ. В этой статье определяется перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ. В частности, к таким вопросам отнесены: принятие решений о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении; рассмотрение проектов программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; установление объемов выпуска государственных ценных бумаг; принятие решений о внесении законопроектов в Государственную Думу, утверждение положений о федеральных органах исполнительной власти и т. п.
Из содержания ст. 114 Конституции РФ и ФКЗ о Правительстве РФ (ст. 1321) вытекает вывод о статусе Правительства как органа общей компетенции, поскольку Правительство обеспечивает реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает проведение единой финансовой и денежной политики, единой социальной государственной политики, единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также осуществляет поддержку развития науки, реализует полномочия в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, обороны и государственной безопасности, в сфере внешней политики и международных отношений и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ и законами.
Отметим, что характеристика статуса Правительства РФ как органа управления системой исполнительной власти подробно рассмотрена в коллективной монографии, подготовленной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.3
Состав Правительства РФ предопределен Конституцией РФ (ст. 110): в состав Правительства входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Таким образом, Конституция содержит закрытый перечень лиц, входящих в состав Правительства РФ. Руководитель иного, кроме федерального министерства, органа исполнительной власти может быть включен в состав Правительства РФ при условии установления для него статуса федерального министра. Например, в ФКЗ о Правительстве установлен такой статус для руководителя Аппарата Правительства, в Федеральном законе «Об органах федеральной службы безопасности» для Генерального директора ФСБ России.4 Были случаи установления ранга федерального министра «без портфеля», т. е. в качестве лица, выполняющего конкретные государственные функции и полномочия, но не являющегося руководителем федерального органа исполнительной власти.5
К определению статуса Правительства РФ непосредственное отношение имеют нормы ст. 115 Конституции и ст. 23 ФКЗ о Правительстве РФ, устанавливающие, что Правительство действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Таким образом, определяется подзаконность действий и решений Правительства РФ.
Отметим также, что особый статус Правительства РФ находит отражение в организации его формирования, в его политической ответственности перед Президентом РФ и в определенный мере перед Федеральным Собранием РФ, а также во взаимоотношениях с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
Полномочия Правительства определяются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», а также федеральными законами, регулирующими отдельные сферы общественных отношений.
Осуществляя свои полномочия, Правительство РФ постоянно взаимодействует с Президентом РФ, который оказывает непосредственное влияние на деятельность Правительства, а также с федеральным органом законодательной власти Федеральным Собранием РФ, его палатами, с Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ высшими органами судебной власти России.
Президент РФ согласно ст. 80 Конституции РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики, а это обусловливает содержание деятельности Правительства по реализации указанных направлений.
Президент, не являясь главой Правительства РФ и официально не возглавляя исполнительную власть, оказывает решающее влияние на процесс формирования Правительства РФ, поскольку от Президента в конечном счете зависит назначение Председателя Правительства РФ и формирование всей системы федеральных органов исполнительной власти, включая назначение федеральных министров и руководителей некоторых других органов государственного управления и освобождение их от должности.
Согласно ст. 32 ФКЗ о Правительстве РФ Президент руководит деятельностью перечисленных в этой статье федеральных органов исполнительной власти, связанных с непосредственным осуществлением президентских полномочий, утверждает положения о них и назначает их руководителей. К таким органам отнесены МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России, федеральные службы: Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России); Служба внешней разведки РФ (СВР России); Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России); Федеральная служба охраны РФ (ФСО России); Федеральная фельдъегерская служба. В отношении указанных органов Правительство РФ осуществляет координационные функции.
Согласно ст. 115 (ч. 3) Конституции РФ и ст. 33 ФКЗ о Правительстве РФ Президент РФ вправе отменять правовые акты Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ.
Президент РФ вправе осуществлять контроль за законностью действий и решений Правительства, в том числе за исполнением своих указов и распоряжений. Это означает возможность для Президента РФ давать в своих актах (в соответствии со ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента обязательны к исполнению) конкретные поручения Правительству РФ, учитывая его компетенцию.
Президент РФ вправе осуществлять согласительные процедуры для разрешения разногласий, которые могут возникнуть между ветвями федеральной власти (например, палатой Федерального Собрания Правительством РФ), между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов РФ.
Взаимоотношения Президента РФ с Правительством РФ находят определенное отражение в определении полномочий Администрации Президента РФ. Так, в Указе Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об Администрации Президента Российской Федерации» при определении полномочий Руководителя Администрации предусмотрено, что это должностное лицо «по поручению Президента Российской Федерации и при реализации функций, возложенных на Администрацию, вносит в Правительство Российской Федерации предложения о подготовке проектов федеральных законов, а также о принятии постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации».6
В Положении о Государственно-правовом управлении Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 28 мая 2004 г. № 699, к функциям этого управления отнесены: оказание консультативной помощи Аппарату Правительства РФ по правовым вопросам; подготовка предложений об отмене постановлений и распоряжений Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ.7
Прерогатива полномочий Президента РФ в его отношениях с Правительством РФ проявляется прежде всего в процессе назначения Председателя Правительства РФ. Это должностное лицо Российской Федерации в соответствии со ст. 111 Конституции РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы в установленном в этой статье порядке. Предложение о кандидатуре Председателя вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента, либо после отставки Правительства, либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. В свою очередь, Государственная Дума должна рассмотреть представленную кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения Президентом РФ.
Если Государственная Дума троекратно отклонит представленные Президентом кандидатуры Председателя Правительства РФ, Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ст. 111 Конституции РФ).
В практике взаимодействия Президента РФ с Государственной Думой такого конфликта не было. Но надо отметить ситуацию, когда Президент РФ трижды вносил одну и ту же персональную кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ. В этой связи по запросу Государственной Думы Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ. Речь шла о том, имеет ли Президент РФ право вновь представлять одного и того же кандидата на должность Председателя Правительства дважды или трижды либо должен представлять каждый раз нового кандидата. Конституционный Суд пришел к выводу о праве Президента РФ вносить в Государственную Думу трижды кандидатуру одного и того же лица. Вместе с тем Конституционный Суд указал на необходимость учитывать конституционные требования о согласованности функционирования и взаимодействия участников этого процесса.8
Согласно ст. 7 ФКЗ о Правительстве РФ Председатель Правительства РФ может быть освобожден от должности Президентом РФ, и согласия Государственной Думы на это не требуется, однако Президент обязан уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об этом в день принятия решения об освобождении от должности Председателя Правительства.
Статья 7 ФКЗ о Правительстве РФ указывает на два основания освобождения Председателя Правительства РФ от должности: 1) личное заявление Председателя об отставке; 2) в случае невозможности исполнения Председателем своих полномочий. В Законе не дано толкование формулы: «невозможность исполнения обязанностей», поэтому здесь возможны различные основания.
Освобождение Председателя Правительства от должности влечет за собой отставку Правительства, что оформляется указами Президента РФ.
Заместители Председателя Правительства РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Определенные отношения складываются между Правительством РФ, его Аппаратом с Администрацией Президента РФ, с Государственным Советом РФ, образованным в качестве совещательного органа Президентом РФ в составе руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.
В Положении о Государственном Совете РФ9 в качестве основных задач этого органа определены в том числе следующие:
содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
обсуждение вопросов, касающихся исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами законодательства РФ, а также постановлений и распоряжений Правительства РФ;
обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета.
В Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе10 указывается, что одними из основных задач полномочного представителя являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ, организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти (следовательно, и решений Правительства РФ. Н. С.).
К функциям полномочного представителя отнесены: организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ; согласование кандидатур на назначение должностных лиц в пределах федерального округа, если назначение этих лиц осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ; организация контроля за исполнением федеральных законов, актов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; внесение Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ.
Таким образом, полномочный представитель Президента РФ осуществляет функции контроля за исполнением актов Правительства РФ, участвует в урегулировании спорных вопросов, проводит согласительные процедуры в связи с разногласиями между федеральными и региональными органами государственной власти.
В свою очередь, Правительство РФ приняло постановление от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов государственной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».11
Правительство РФ по обращениям полномочных представителей Президента РФ рассматривает и разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Аппарату Правительства РФ предложено направлять постановления и распоряжения Правительства РФ полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах.
В Регламенте Правительства РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260, указано, что Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение актов Президента РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (в части полномочий, осуществляемых указанными органами субъектов РФ в установленных пределах ведения).
В Регламенте Правительства подчеркивается, что Правительство систематически информирует Президента о своей работе, а также проводит совещания с членами Правительства, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, органов и организаций при Правительстве, на которых, в частности, рассматривается ход выполнения поручений Президента РФ. В Регламенте определен порядок исполнения поручений Президента РФ, указано, что о результатах исполнения такого поручения Президенту направляется соответствующий доклад, как правило, за подписью Председателя Правительства РФ.12
Практика повседневной деятельности Президента РФ и Правительства РФ позволяет отметить определенную тенденцию дальнейшего возрастания влияния Президента РФ на деятельность Правительства и усиления контроля со стороны Президента за выполнением членами Правительства законов, указов и поручений Президента РФ.
Отношения Правительства с Федеральным Собранием РФ и его палатами основываются на нормах Конституции РФ (ст. 94, 101104, 117), ФКЗ о Правительстве РФ (ст. 3641), Регламента Совета Федерации, Регламента Государственной Думы, а также Регламента Правительства РФ.
Анализ взаимоотношений Правительства РФ с Государственной Думой дает основание выделить следующие основные направления взаимоотношений этих двух государственных органов, олицетворяющих две самостоятельные ветви государственной власти.
Прежде всего следует сказать о полномочиях Государственной Думы на дачу согласия на назначение Председателя Правительства РФ в соответствии со ст. 111 Конституции РФ, о чем было сказано выше.
Регламент Государственной Думы установил процедуру дачи согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Кандидат представляет Думе программу основных направлений деятельности Правительства и в течение не более 30 минут отвечает на вопросы депутатов, после чего представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение принимается тайным голосованием.
С учетом изложенной выше позиции Конституционного Суда РФ по поводу представления Государственной Думе кандидата на пост Председателя Правительства РФ, ныне Регламент Государственной Думы предусматривает, что в случае двукратного отклонения кандидатуры Президент РФ в течение недели после отклонения вправе представить третью кандидатуру.
Второй важной линией взаимоотношений Правительства с Федеральным Собранием является процедура выражения доверия или недоверия Правительству. Если процедура выражения недоверия связана с инициативой Государственной Думы, то процедура выражения доверия возникает по инициативе Правительства.
Выражение недоверия Правительству означает постановку перед Президентом РФ вопроса об отставке Правительства. Согласно ст. 117 Конституции РФ окончательное решение вопроса об отставке Правительства в связи с выраженным ему недоверием принимает Президент: он либо соглашается с мнением Государственной Думы и принимает решение об отставке Правительства, либо уведомляет Думу о своем несогласии с ее решением. Однако если Дума в течение трех месяцев после этого уведомления повторно выразит свое недоверие Правительству, то Президент должен принять решение либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы.
Регламент Государственной Думы регулирует процедурные вопросы, связанные с выражением недоверия Правительству РФ.
Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вноситься группой депутатов, численность которой составляет не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом рассматривается такое предложение во внеочередном порядке, в недельный срок после его вынесения.
Председатель Правительства, а в его отсутствие исполняющий его обязанности заместитель Председателя вправе выступить на заседании Государственной Думы. В свою очередь, депутаты вправе задавать вопросы Председателю и членам Правительства. Подробно определены в Регламенте Государственной Думы процедуры принятия решений, связанных с выражением недоверия Правительству, и порядок голосования.
В практике Государственной Думы имели место факты рассмотрения вопросов о недоверии Правительству РФ, однако ни одна из таких процедур не была завершена.
Согласно ч. 4 ст. 117 Конституции РФ устанавливается процедура решения вопроса об отставке Правительства и в том случае, когда Председатель Правительства сам ставит перед Думой вопрос о том, доверяет ли она Правительству. Постановка такого вопроса предварительно обсуждается на заседании Правительства, которое уполномочивает Председателя обратиться к Государственной Думе.
Ныне согласно Регламенту Государственной Думы Совет Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству.
Решение о выражении доверия или недоверия Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и оформляется соответствующим постановлением.
Если Дума принимает решение о доверии Правительству, оно продолжает свою деятельность. Если же Дума отказывает Правительству в доверии, окончательное решение по вопросу об отставке Правительства принимает Президент РФ. В течение семи дней со дня принятия Государственной Думой решения о недоверии данному составу Правительства Президент обязан решить вопрос либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов в нее.
Регламентом Государственной Думы предусмотрено право Председателя и членов Правительства РФ присутствовать на заседаниях Государственной Думы, как открытых, так и закрытых. Председателю Правительства отведено специальное место в зале заседаний. Предусмотрены процедуры проведения так называемого правительственного часа, процедуры парламентского запроса к Председателю Правительства РФ и решен ряд других организационных вопросов взаимоотношений Государственной Думы с Правительством РФ.
В свою очередь, в разделе VII Регламента Правительства РФ13 указано, что члены Правительства обязаны по приглашению палат Федерального Собрания, полученному не менее чем за пять дней до заседания, присутствовать на заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Члены Правительства, которым комитетами и комиссиями палат направлены письменные обращения по вопросам их ведения, сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки о результатах рассмотрения таких обращений и о принятых мерах.
Подготовку проекта ответа на парламентский запрос к Председателю Правительства либо его заместителю по их поручению обеспечивают федеральные органы исполнительной власти. Ответ на парламентский запрос представляется Председателем Правительства либо его заместителем устно (на заседании палаты) или в письменной форме не позднее чем в 15-дневный срок со дня получения запроса либо в срок, установленный палатой.
Что касается депутатского запроса или обращения члена Совета Федерации, депутата в Правительство, то ответ дается соответствующим руководителем федерального органа исполнительной власти в устной или письменной форме не позднее 30-дневного срока с даты поступления запроса или обращения.
Обращения комитетов и комиссий палат, направленные членам Правительства, рассматриваются и направляются в согласованные с соответствующим комитетом или комиссией сроки с сообщениями о результатах рассмотрения и принятых мерах.
Приведенные положения двух Регламентов базируются на ФКЗ о Правительстве РФ (ст. 38 и др.) и Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Правительство РФ назначает своих представителей в палатах Федерального Собрания РФ. Главная задача этих лиц состоит в обеспечении постоянных контактов между высшими органами законодательной и исполнительной власти, в координации деятельности уполномоченных Правительством РФ должностных лиц в работе над законопроектами, в контактах с заинтересованными комитетами и комиссиями, с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации.
Отметим, что в соответствии с Указом Президента РФ от 26 июля 2005 г. № 873 в ряде федеральных министерств и некоторых федеральных службах введены должности статс-секретарей заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти.14 Указанные лица призваны обеспечивать контакты федеральных органов исполнительной власти с палатами Федерального Собрания РФ по поручению Правительства РФ. В штаты ряда федеральных министерств введена должность статс-секретаря заместителя министра. Правительство РФ приняло постановление от 13 августа 2005 г. № 514 «Об особенностях статуса и Типовом должностном регламенте статс-секретарей заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти».15 В упомянутом постановлении указано, что основными служебными обязанностями статс-секретарей являются организация законопроектной работы в соответствующих федеральных органах исполнительной власти, подготовка предложений по формированию позиций Президента РФ и Правительства РФ по проектам федеральных законов (законам), рассматриваемым палатами Федерального Собрания РФ, а также обеспечение взаимодействия с этими палатами.
В Типовом должностном регламенте статс-секретарей определены требования к занятию должности федеральной государственной гражданской службы статс-секретаря заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти, а также обязанности данного должностного лица, его ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Не менее важным направлением взаимоотношений Правительства РФ и Федерального Собрания является согласование интересов двух ветвей власти при рассмотрении и принятии федерального бюджета и отчета о его исполнении.
Конституцией РФ, ФКЗ о Правительстве РФ, а также Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) предусмотрены специальные процедуры взаимоотношений Правительства и Государственной Думы при обсуждении и утверждении федерального бюджета, принятии соответствующего федерального закона.
В БК РФ (часть третья) определяются порядок составления бюджета, его рассмотрения и утверждения, порядок рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете в четырех чтениях, а также порядок внесения изменений и дополнений в этот закон.
Практика взаимоотношений Правительства РФ и Государственной Думы в процессе подготовки решений по федеральному бюджету, сложившаяся в последние годы, свидетельствует о напряженной подготовительной работе, проводимой по взаимному согласованию наиболее сложных и актуальных для страны вопросов. Как правило, начинается такое согласование на совместных совещаниях парламентских фракций с представителями Правительства (заместителем Председателя Правительства, министром финансов, другими ответственными за составление бюджета лицами). Одновременно ведется обсуждение позиций бюджета в заинтересованных комитетах, а затем позиции согласовываются в комитете, ответственном за окончательные выводы по поводу оценки представленных Правительством основных показателей бюджета.
Не менее важной линией взаимоотношений Правительства РФ с палатами Федерального Собрания является работа над проектами федеральных законов.
Являясь согласно ст. 104 Конституции РФ субъектом законодательной инициативы, Правительство РФ реализует свое право путем внесения законопроектов в Государственную Думу, а также поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении в Государственной Думе, путем подготовки и направления в Думу письменных заключений на проекты законов, касающихся налогов, государственных займов, изменения финансовых обязательств государства либо предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, а также на другие законопроекты.
В Регламенте Правительства РФ (п. 76107 раздела VI) определена организация его законопроектной деятельности, в том числе планирование этой деятельности в увязке с программами работы Правительства.
В целях обеспечения законопроектной деятельности Правительства и его взаимодействия с палатами Федерального Собрания образована Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности и утверждено Положение о ней.16 На Министерство юстиции РФ возложена обязанность формирования проектов планов законопроектных работ Правительства с учетом соответствующих планов Президента РФ и палат Федерального Собрания.
В Регламенте Правительства РФ определены основные требования к оформлению законопроектов, включая перечень всех необходимых материалов, представляемых вместе с законопроектом на рассмотрение Правительства, предварительную стадию его рассмотрения в указанную выше Комиссию Правительства, в которую Минюст России представляет законопроект и его концепцию.
На заседании Правительства РФ коллегиально рассматривается конкретный законопроект и в случае его одобрения принимается решение (оно оформляется распоряжением Правительства РФ) о внесении законопроекта в Государственную Думу с учетом требований Регламента Государственной Думы.
Во взаимоотношениях Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ есть определенные особенности, связанные с контрольными полномочиями палат в отношении расходования средств федерального бюджета, деятельностью Счетной палаты Российской Федерации в этой области.
В ходе работы Государственной Думы и Совета Федерации (их комитетов и комиссий) затрагиваются не только вопросы, непосредственно связанные с законопроектами. Нередко возникают ситуации, когда парламентарии инициируют вопросы, связанные с организацией государственного управления в отдельных сферах и отраслях.
Учитывая определенное разграничение властных полномочий органов, представляющих различные ветви власти, палаты Федерального Собрания РФ практикуют обращения к Президенту РФ и Правительству РФ, в которых содержатся либо просьбы, либо рекомендации решить тот или иной управленческий вопрос. В ряде случаев в постановлениях палат содержатся формулировки типа: «обратить внимание Правительства РФ…», «Правительству РФ принять меры…», «рекомендовать Правительству РФ…» и т. п.
Мнение палат, как правило, учитывается Правительством РФ при решении конкретных вопросов, и соответствующая информация направляется в Федеральное Собрание. Кроме того, за последние годы сложилась практика обмена мнениями на совещаниях у Председателя Правительства РФ с председателями палат Федерального Собрания и руководителями их комитетов и комиссий, а также обсуждение коллизионных вопросов на совещаниях представителей депутатских объединений или групп членов Совета Федерации с руководителями федеральных органов исполнительной власти, что способствует выработке оптимальных управленческих решений.
Отношения Правительства РФ и всех других федеральных органов исполнительной власти с ветвью судебной власти основываются на нормах Конституции РФ, Федеральных конституционных законов «О Правительстве Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации», ГПК РФ, АПК РФ и ряда других федеральных законодательных актов.
Нормативный правовой акт Правительства РФ может явиться предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который вправе в порядке, установленном ст. 125 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», разрешить вопрос о конституционности такого акта.17
Согласно ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в случае признания неконституционным акта Правительства РФ Президенту РФ поручается не позднее двух месяцев со дня принятия решения Конституционного Суда отменить такой акт.
Правительству РФ предоставлено право обращаться в Конституционный Суд с запросами о конституционности федеральных законов, законов и иных нормативных актов, принятых законодательными и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, с ходатайствами о рассмотрении споров о компетенции федеральных органов государственной власти, споров между Правительством РФ и высшим органом исполнительной власти субъекта РФ.
Взаимоотношения Правительства РФ с системой федеральных судов общей юрисдикции урегулированы Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»,18 Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»,19 ГПК РФ.
В ГПК РФ ныне содержится подраздел III раздела II: «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», в котором определяется порядок оспаривания актов органов исполнительной власти. ГПК РФ предусматривает возможность оспаривания в Верховном Суде РФ по заявлениям граждан, организаций, прокурора полностью или в части ненормативных правовых актов Правительства РФ, а также полностью или в части нормативных правовых актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (ст. 27, 245 и др. ГПК РФ).
Согласно ст. 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»20Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Раздел VIII Регламента Правительства РФ посвящен порядку взаимоотношений Правительства РФ с органами судебной власти. В нем речь идет о согласованной деятельности Правительства РФ с руководителями высших судебных органов по вопросам финансирования судов и разработки соответствующих разделов федерального бюджета.
Правительство РФ, руководствуясь законом, установило правила, связанные с исполнением решений судов, принятых в отношении актов Правительства РФ. В случае признания Конституционным Судом РФ федеральных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство РФ в пределах своих полномочий принимает меры, предусмотренные ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».
В случае признания соответствующими судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ Правительство принимает решение о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов немедленно доводятся Правительством до сведения всех органов и организаций, которым рассылались соответствующие акты Правительства РФ.
Для представления позиций Правительства в высших судебных инстанциях Правительство из числа лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности, назначает полномочного представителя, который действует от имени Правительства без доверенности и координирует деятельность иных представителей Правительства, представляющих интересы Правительства в судах.
В Регламенте Правительства РФ урегулированы организационные вопросы взаимоотношений Правительства с судами общей юрисдикции и с арбитражными судами, определен порядок назначения представителей Правительства РФ в случаях предъявления в суд исковых и иных требований к Правительству.
В обязанность представителя Правительства в судебном процессе вменяется своевременно (т. е. до истечения срока вступления судебного постановления в силу) сообщить в Правительство о результатах рассмотрения дела. В этих случаях рассматривается предложение о возможности обжалования судебного акта. Если решение суда вступило в законную силу, принимаются меры к его исполнению.
Рекомендация:
1 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478; 2005. № 23. Ст. 2197.
2 Комментарий к ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». М., 1999. С. 7, 8.
3 См.: Правительство Российской Федерации. М., 2005.
4 Ныне Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 870 статус федерального министра подтвержден в отношении директора Федеральной службы безопасности // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2885.
5 См.: Указ Президента РФ от 28 ноября 2000 г. № 1944 «О введении должности министра Российской Федерации с целью усиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики» // СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4798.
6 СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.
7 СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2147.
8 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
9 СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.
10 СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.
11 СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.
12 СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
13 СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
14 СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3203.
15 СЗ РФ. 2005. № 34. Ст. 3506, 3507.
16 См.: постановление Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2317.
17 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607; № 51. Ст. 4824; 2005. № 15. Ст. 1273.
18 ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; 1995. № 51. Ст. 4970.
19 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.
20 СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589; 2003. № 27 (ч. I). Ст. 2699.
Правовой основой полномочий Правительства РФ являются нормы Конституции РФ (ст. 11, 15, 18, 33, 71, 72, 77, 78, 104, 110117 и некоторые другие), а также Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Основой для решения вопросов, связанных с полномочиями Правительства, являются положения ст. 114 Конституции РФ. В ФКЗ о Правительстве РФ конкретизированы нормы Конституции РФ о полномочиях Правительства, определены механизмы осуществления этих полномочий.
Отдельные полномочия Правительства РФ урегулированы в кодексах и иных федеральных законах, например в Налоговом, Бюджетном, Земельном, Лесном, Водном, Таможенном, Градостроительном, Жилищном кодексах РФ, в Федеральных законах «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и в ряде других законов, регулирующих отношения в экономике, в социально-культурной сфере: в области образования, науки, здравоохранения, охраны труда и т. д.
В сфере обороны и в административной сфере полномочия Правительства регламентированы Федеральными законами «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «Об органах Федеральной службы безопасности», Законом РФ «О милиции» и др.
В социально-экономической сфере Правительство РФ разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, утверждает концепции развития приоритетных отраслей экономики, федеральные целевые программы; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, управляет федеральной собственностью, осуществляет государственную структурную и инвестиционную политику (см. ст. 14 ФКЗ о Правительстве).
Правительство активно использует программно-целевой метод планирования социально-экономического развития, опираясь на прогнозы, разрабатываемые соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
В связи с этим обратим внимание на утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 Положение о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 20062008 годы.1 В указанном Положении отмечено, что Сводный доклад разрабатывается в целях реализации положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и Программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу, повышения эффективности среднесрочного планирования деятельности Правительства, подготовки перспективного финансового плана и обеспечения координации деятельности органов исполнительной власти по выполнению поставленных задач. В Положении определены требования к содержанию и структуре сводного доклада, а также компетенция министерств экономического развития и торговли РФ и регионального развития РФ по подготовке данного доклада.
Правительство РФ принимает меры по обеспечению единого экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, выявляет и предупреждает факты нарушения требований законодательства в этой сфере. В необходимых случаях Правительство РФ информирует Президента РФ о такого рода фактах, поскольку Президент имеет возможность в силу ст. 85 Конституции РФ приостановить действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ.
Правительство РФ обязано обеспечить проведение единой финансовой, кредитной, денежной политики, совершенствование бюджетной и налоговой систем.
Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, указами Президента РФ осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, определяет меры по проведению единой политики цен на социально значимые товары и услуги, цен в сфере естественных монополий, на оплату жилья и коммунальных услуг.
В области международных экономических отношений России Правительство РФ разрабатывает и реализует государственную политику в сфере экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами.
Правительство РФ реализует законодательство Российской Федерации в области приватизации федерального имущества, в сфере легализации субъектов предпринимательской деятельности (определение порядка лицензирования отдельных видов деятельности, государственной регистрацииюридических лиц и индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество и сделок с ним).
В сфере внешнеэкономической деятельности Правительство РФ осуществляет в пределах своей компетенции регулирование экспорта и импорта, определяет таможенные пошлины и тарифы.
Правительство РФ призвано направлять проведение единой государственной политики в области окружающей природной среды и экологической безопасности; принимать меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования. На Правительство возложена также координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Компетенция Правительства в сфере охраны окружающей среды подробно определена в Федеральных законах «Об охране окружающей среды», «Об использовании атомной энергии», «Об уничтожении химического оружия», «О радиационной безопасности населения», «Об экологической экспертизе», «О геодезии и картографии», в Земельном, Лесном, Водном кодексах РФ, а также в Федеральных законах «О животном мире», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об особо охраняемых природных территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об охране атмосферного воздуха», «О земельном кадастре» и др.
Правительство координирует также работу органов исполнительной власти субъектов РФ по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации экологических программ федерального и международного значения.
На Правительство РФ возложено проведение в стране единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения. В этих целях оно организует исполнение соответствующих статей федерального бюджета, контролирует реализацию федеральных программ развития и поддержки культуры, науки и образования, социальной поддержки населения, организации медицинского обслуживания.
Правительство РФ обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, а также имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки в целях эффективного использования научно-технического потенциала, увеличения вклада науки и техники в развитие экономики, в реализацию важнейших социальных задач, в укрепление обороноспособности страны и безопасности личности, общества и государства.
Проводя единую государственную политику в области культуры, Правительство опирается на положения Основ законодательства Российской Федерации о культуре, федеральных законов о библиотечном деле, об охране памятников истории и культуры, о Музейном фонде и музеях, о порядке ввоза и вывоза культурных ценностей и др. и указов Президента РФ. Правительством, например, утверждены Положение о Государственном своде особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, положения о крупнейших государственных музеях, театрах.
Правительство РФ принимает меры по государственной поддержке культуры, сохранению культурного наследия как общегосударственного значения, так и отдельных народов России.
При осуществлении единой государственной политики в области образования Правительство РФ опирается на положения Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», руководствуется принципом единства культурного и образовательного пространства.
Закон РФ «Об образовании» относит к ведению Правительства РФ: разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, определение статуса руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения, установление порядка определения объемов и структуры приема лиц в государственные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования на обучение за счет средств федерального бюджета, решение некоторых других вопросов.
Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» определил компетенцию Правительства РФ в этой сфере (ст. 23). На Правительство возложено, в частности, установление порядка лицензирования деятельности высших учебных заведений, порядка их государственной аттестации и аккредитации.
Правительство призвано организовывать решение проблем социальной поддержки населения, принимать необходимые меры по обеспечению занятости населения и борьбы с безработицей, принимать федеральные целевые программы в этой области.
На Правительство РФ возложена ответственность за осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, охране прав и свобод граждан, общественного порядка и борьбы с преступностью (см. ст. 114 Конституции РФ).
В соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об обороне» и ст. 20 ФКЗ о Правительстве РФ Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за материально-техническое обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других воинских формирований, организует оснащение войск вооружением и техникой, принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий оборонного промышленного комплекса; утверждает положения о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан Российской Федерации к военной службе; организует контроль за экспортом вооружений и военной техники, принимает меры по охране Государственной границы РФ и осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральными законами и указами Президента РФ; руководит гражданской обороной.
На Правительство возлагается обеспечение социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности России.
Статья 21 ФКЗ о Правительстве РФ определяет компетенцию Правительства РФ в сфере внешней политики и международных отношений. На Правительство РФ возлагается осуществление мер по обеспечению реализации внешней политики России. В пределах своих полномочий Правительство заключает международные договоры Российской Федерации, организует выполнение обязательств России по таким договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Правительство призвано отстаивать геополитические интересы России, а также защищать интересы граждан Российской Федерации за пределами ее территории.
Правительство РФ объединяет и координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, образует правительственные комиссии для подготовки и решения вопросов, отнесенных к его компетенции. В ст. 12 ФКЗ о Правительстве РФ указывается, что Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, а также координирует и контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств. Правительство РФ вправе перераспределять функции между находящимися в его ведении и в ведении федеральных министерств федеральных органов исполнительной власти в случае изменения системы и структуры этих органов, если эти функции не обозначены федеральными законами. Как указывалось, федеральные министерства непосредственно подчиняются либо Правительству, либо Президенту РФ. Правительство координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, которыми руководит Президент РФ.
Правительство утверждает положения о подведомственных ему федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти (за исключением органов, непосредственно подведомственных Президенту РФ), устанавливает предельную штатную численность их аппарата и размер ассигнований из федерального бюджета на его содержание.
Правительство назначает на должность и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, не входящих в состав Правительства РФ и не назначаемых Президентом РФ, заместителей федеральных министров, за исключением назначаемых Президентом РФ.
Статья 12 ФКЗ о Правительстве РФ определяет право Правительства назначать на должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, а также руководителей органов и организаций при Правительстве РФ.
Правительство РФ утверждает планы работы и прогнозные показатели деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми оно осуществляет.2
Как указывалось, Правительство РФ в пределах своей компетенции осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти; обеспечивает соблюдение этими органами прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует их взаимодействию; разрешает споры между указанными органами и создает для этих целей согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.
Правительство РФ вправе отменять правовые акты непосредственно подведомственных ему федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Важное значение имеют полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти страны в его отношениях с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ (с президентами, правительствами республик, главами администрации (губернаторами) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов).
В пределах своих полномочий, вытекающих из разделения предметов ведения России и ее субъектов, осуществляемого на базе ст. 71 и 72 Конституции РФ, а также руководствуясь ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, Правительство РФ в определенной мере должно направлять и координировать деятельность органов исполнительной власти субъектов России.
В ст. 43 ФКЗ о Правительстве РФ указано, что Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения в сфере исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Координационная функция Правительства РФ не означает прямой подчиненности Правительству РФ органов исполнительной власти субъектов РФ, которые в пределах своих полномочий действуют самостоятельно. В связи с этим подчеркивается цель координации обеспечить сочетание интересов субъектов РФ и Российской Федерации как единого федеративного государства.
ФКЗ о Правительстве РФ определяет взаимные обязанности Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ увязывать свои интересы и позиции в процессе регулирования отношений в сфере предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Установлено, что Правительство РФ направляет в представительные и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения, а предложения указанных органов подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. В свою очередь, представительные и высшие исполнительные органы субъектов РФ вправе вносить в Правительство РФ предложения по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения России и ее субъектов. В этом случае Правительство обязано в срок не более одного месяца рассматривать такие предложения.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с многочисленными последующими изменениями)3 предусмотрел возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (ст. 268), а также определил условия и порядок заключения таких соглашений. Установлено, что соглашения о взаимной передаче полномочий возможны только в случаях, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам, конституциям (уставам) субъектов РФ и если осуществление полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной степени на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Данная норма скоординирована с положениями ст. 263 упомянутого выше Федерального закона, в которой определены полномочия субъекта РФ, осуществляемые за счет средств бюджета субъекта РФ (его финансовые обязательства), и тем самым проведено распределение полномочий федеральных и региональных органов в сфере государственного управления.
На Правительство возложено определение порядка подготовки и согласования проектов соглашений и порядка их утверждения, поскольку соглашения вступают в силу после утверждения их Правительством РФ и подлежат официальному опубликованию.
Но это не исключает возможности решения Правительством РФ вопроса о передаче объектов федеральной собственности (как правило, объектов жилищно-коммунального хозяйства) в собственность субъекта РФ или в собственность муниципального образования.
В целях обеспечения эффективного взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти Правительством РФ в сентябре 2005 г. была образована Правительственная комиссия по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и утверждено Положение о ней.4
Основными задачами упомянутой комиссии являются: разработка механизмов повышения эффективности взаимодействия указанных выше органов по вопросам совместного ведения России и ее субъектов; рассмотрение предложений по совершенствованию федеративных отношений; разработка проектов федеральных законов, а также концепций регионального развития, связанных с социально-экономическим развитием регионов; рассмотрение ряда других важных вопросов совершенствования функций исполнительной власти.
По вопросам, отнесенным к компетенции Правительства РФ, оно вправе издавать нормативные правовые и ненормативные (индивидуальные) акты государственного управления.
Их наименования определены в ст. 115 Конституции РФ это постановления и распоряжения, издаваемые на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Указанные акты Правительства обязательны к исполнению на всей территории России. Порядок их опубликования определен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».5
Порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ определяется Регламентом Правительства, а также утвержденными Правительством специальными правилами.
Правительство РФ обеспечивает контроль за исполнением принятых им правовых актов.
Рекомендация:
1 СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1810.
2 См.: п. 8 Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.
3 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2003. № 27. Ст. 2709; 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (ч. I). Ст. 25; № 30 (ч. I). Ст. 3104; 2006. № 1. Ст. 14.
4 СЗ РФ. 2005. № 41. Ст. 4142.
5 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2662; 1998. № 33. Ст. 3967; 2005. № 28. Ст. 2865.
Организация работы Правительства регламентирована ФКЗ о Правительстве РФ, а также утвержденными Правительством Регламентом Правительства РФ и Положением об Аппарате Правительства РФ.1
Конституция РФ (ст. 110113) определяет основные положения статуса Председателя Правительства РФ как лица, возглавляющего Правительство; назначаемого Президентом РФ с согласия Государственной Думы; представляющего Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, кандидатуры на должности заместителей Председателя и федеральных министров. Статья 113 Конституции РФ устанавливает, что Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу.
В ст. 24 ФКЗ о Правительстве РФ указывается, что Председатель Правительства РФ представляет Правительство в России и за ее пределами; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса.
Председатель Правительства РФ информирует Президента РФ о работе Правительства. Согласно ст. 37 ФКЗ о Правительстве РФ Председатель Правительства вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству.
Председатель Правительства РФ проводит заседания, совещания с членами Правительства, руководителями федеральных органов исполнительной власти, на которых рассматриваются вопросы выполнения планов и поручений, а также принимает решения по оперативным вопросам.
Заместитель Председателя Правительства участвует с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в подготовке актов Правительства, контролирует их исполнение, дает поручения соответствующим федеральным органам и осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством (см. ст. 25 ФКЗ о Правительстве РФ).
Согласно ст. 26 ФКЗ о Правительстве РФ федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, принимают участие в подготовке актов Правительства и обеспечивают их исполнение; участвуют в выработке и реализации политики Правительства. На федеральных министров ныне возложены контроль и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, находящихся в их ведении, а также назначение заместителей руководителей указанных выше органов по представлениям их руководителей.
Статьи 2729 ФКЗ о Правительстве РФ устанавливают порядок подготовки и проведения заседаний Правительства; перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства.
Регламент Правительства уделяет особое внимание организации систематического контроля со стороны Правительства за исполнением федеральными органами исполнительной власти Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента и международных договоров РФ. Контрольные полномочия в этой сфере Правительство РФ осуществляет и в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ (по предметам совместного ведения России и ее субъектов). Правительство принимает меры по устранению нарушений законодательства. В этих целях на заседаниях Правительства заслушиваются доклады и информации федеральных министров и руководителей иных органов исполнительной власти, принимаются решения об отмене или приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, а также о внесении Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ.
На заседаниях Правительства принимаются решения (в форме распоряжений) о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность или освобождаемых от должности Правительством, а также о внесении Президенту РФ предложений о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, назначаемых Президентом.
В Правительстве рассматриваются проекты федеральных законов, указов и распоряжений Президента, а также в случае необходимости проекты других актов. Рассмотрению подлежат также проекты заключений, поправок и официальных отзывов на проекты федеральных законов.
В Регламенте Правительства РФ подчеркнуто, что под рассмотрением законопроекта следует понимать рассмотрение такого документа не только на заседании Правительства, но и на заседаниях координационных и совещательных органов, проводимых под председательством Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя или руководителя Аппарата Правительства, а также рассмотрение Председателем или его заместителем на совещаниях либо единолично.
Право внесения в Правительство РФ проектов его актов предоставлено только членам Правительства, руководителям иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительства РФ, или лицам, исполняющим их обязанности.
Результаты рассмотрения вопросов в Правительстве оформляются как правовыми актами Правительства, так и протоколами его заседаний, заседаний координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства, его заместителя, руководителя Аппарата Правительства, протоколами совещаний у перечисленных выше лиц, а также резолюциями Председателя Правительства или его заместителя.
В Регламенте Правительства РФ особое внимание уделено контролю за исполнением законодательства, а также решений Президента РФ и Правительства, за соблюдением государственной дисциплины руководителями соответствующих органов исполнительной власти. Указано, что обращения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных организаций, содержащие жалобы на неудовлетворительную работу руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, с соответствующим заключением Аппарата Правительства не позднее чем в 10-дневный срок представляются Председателю Правительства или его заместителю.
В Регламенте Правительства достаточно подробно расписаны процедуры планирования деятельности Правительства, определены порядок подготовки и проведения заседаний, порядок исполнения поручений, содержащихся в соответствующих документах Правительства.
Заседание Правительства РФ является правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства. На заседаниях решения принимаются, как правило, общим согласием, однако по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается простым большинством голосов лиц, присутствующих на заседании. В случае равенства голосов решающим является голос Председателя Правительства РФ.
В организации работы Правительства РФ определенное место занимают создаваемые им координационные и совещательные органы. Особенности статуса этих органов определены в разделе V Регламента Правительства РФ.
Согласно п. 72 Регламента координационные органы именуются комиссиями или организационными комитетами и образуются в целях обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти для решения определенного круга задач.
Правительственные комиссии (нередко они именуются комиссиями Правительства) образуются в случаях, предусмотренных законами, актами Президента или Правительства, и возглавляются членами Правительства. Образование комиссии, утверждение Положения о ней и состава комиссии относятся к компетенции Правительства.
Организационные комитеты образуются для проведения общегосударственных мероприятий. Вопросы их создания, реорганизации и упразднения, а также персональный состав определяются Правительством.
Действуют все перечисленные выше органы на коллегиальной основе. В их состав могут включаться представители законодательных органов, научных организаций, общественных объединений. Эти лица в составе комиссий и оргкомитетов пользуются лишь совещательным голосом.
Решения координационных и совещательных органов оформляются соответствующими протоколами. Решения, принятые координационными органами, обязательны для всех органов, представители которых включены в состав соответствующей комиссии или оргкомитета.
Обеспечение деятельности Правительства и организация контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений возлагается на Аппарат Правительства. Согласно ст. 47 ФКЗ о Правительстве РФ Аппарат Правительства возглавляет Руководитель заместитель Председателя Правительства или федеральный министр (ныне это федеральный министр). Вместе с тем статус Аппарата как государственного органа в данном Законе не определен. Однако в Регламенте Правительства РФ Аппарат определен как государственный орган по аналогии с Администрацией Президента РФ.
В Положении об Аппарате Правительства РФ2 перечислены его основные функции, суть которых сводится к контролю за соблюдением требований Регламента Правительства, за выполнением решений Правительства и поручений Председателя Правительства и его заместителя, организационному обеспечению заседаний Правительства; к обеспечению взаимодействия Правительства с Федеральным Собранием и судебной системой, рассмотрению обращений граждан и организации приема граждан членами Правительства и т. п.
В Положении об Аппарате определено, что его структурными подразделениями являются департаменты Правительства, в составе которых образуются отделы, и секретариаты Председателя Правительства, его заместителя и Руководителя Аппарата.
Система департаментов сформирована на основе функционального и отраслевого принципов. Так, например, Административный департамент, департаменты оборонной промышленности и высоких технологий, социального развития, окружающей среды, массовых коммуникаций, культуры и образования, отраслевого развития организованы преимущественно с учетом отраслевой структуры, а департаменты государственного управления и местного самоуправления, экономики и финансов, регионального мониторинга, международного сотрудничества, Правовой департамент организованы по функциональному принципу.
Рекомендация:
1 СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
2 Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
Сложившаяся ныне система федеральных органов исполнительной власти с точки зрения структуры и правового статуса этих органов подразделяется на три основных звена: федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы.
В основу указанной структуры положено разделение функций нормативно-регулирующих, непосредственно управленческих и контрольно-надзорных.
Федеральное министерство представляет центральный, федеральный орган исполнительной власти, к функциям которого относятся выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной для него сфере. В положениях о конкретных министерствах в зависимости от содержания и характера их функций (межотраслевых или отраслевых) определяются объекты нормативно-правового регулирования и сферы выработки политики. Например, в Положении о Министерстве экономического развития и торговли РФ в качестве таких объектов и сферы регулирования указаны: анализ и прогнозирование социально-экономического развития, развитие предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности, торговли, имущественных отношений, вопросы несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, земельных отношений и территориального зонирования; экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, инвестиционной деятельности, формирования межгосударственных и целевых программ, мобилизационной подготовки экономики Российской Федерации, управления государственным материальным резервом, формирования государственного оборонного заказа, закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд.1
К объектам нормативно-правового регулирования, которое осуществляет Министерство промышленности и энергетики РФ как отраслевое (многоотраслевое) министерство, отнесены: промышленный, оборонно-промышленный, топливно-энергетический комплексы; обеспечение технического регулирования (стандарты, технические регламенты и т. п.), единства измерений и некоторые другие объекты.2
Функции федеральных министерств в обобщенном виде можно определить следующим образом:
нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере и в пределах установленной компетенции;
координация и контроль деятельности федеральных агентств и федеральных служб, находящихся в ведении министерства;
управление непосредственно подчиненными государственными учреждениями (научно-исследовательскими организациями) в том случае, если такие учреждения имеются в ведении министерства;
координация деятельности с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями (например, с профессиональными союзами);
проведение в установленном порядке конкурсов и заключение контрактов в целях обеспечения нужд и потребностей министерства и проведения научно-исследовательских работ;
обобщение практики применения законодательства в сфере деятельности министерства;
осуществление функций главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства;
защита сведений, составляющих государственную тайну;
организация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников министерства;
ведение архивного дела и делопроизводства;
организация приема граждан, рассмотрение устных и письменных обращений граждан;
взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств, с международными организациями применительно к сфере деятельности данного министерства.
Для осуществления своих функций министерство в установленной сфере деятельности имеет право:
запрашивать и получать информацию, необходимую для принятия решений по отнесенным к компетенции министерства вопросам:
учреждать знаки отличия для работников своей системы;
привлекать для проработки вопросов научные и иные организации, ученых и специалистов;
создавать координационные и совещательные органы, в том числе межведомственные;
учреждать печатные средства массовой информации;
осуществлять управление имуществом, закрепленным за министерством на праве оперативного управления;
решать кадровые вопросы;
решать вопросы организации деятельности министерства.
Общим для всех министерств является правило, согласно которому при осуществлении своей компетенции по нормативно-правовому регулированию подведомственных вопросов министерство не вправе устанавливать не предусмотренные законодательством РФ, актами Президента и Правительства РФ функции и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, а также ограничивать осуществление прав и свобод граждан, права негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций.
Руководитель министерства федеральный министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач, функций и полномочий. Заместители министра назначаются на должность и освобождаются от должности либо Президентом РФ, либо Правительством РФ (в зависимости от подведомственности соответствующего министерства); соответственно определяется и общее количество заместителей министра.
Структурными подразделениями министерства являются, как правило, департаменты. В некоторых «силовых» органах (Минобороны России, некоторые федеральные службы) сохранены главные управления и службы.
Министр как единоначальник распределяет обязанности между своими заместителями, утверждает структуру и штатное расписание министерства в пределах, установленных Правительством РФ фонда и численности работников, смету расходов на содержание министерства в пределах ассигнований, предусмотренных федеральным бюджетом, а также утверждает положения о структурных подразделениях министерства, назначает на должности и освобождает от должностей работников министерства, решает вопросы об их поощрении.
В отношении федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении министерства, министр утверждает ежегодный план работы и прогнозные показатели деятельности соответствующего органа, а также отчеты об их исполнении; назначает и освобождает от должности заместителей руководителей указанных органов (по представлению руководителей); дает поручения, отменяет противоречащие федеральному законодательству акты.
Министр вносит в Правительство РФ проекты положений об агентствах и службах по представлению их руководителей, а в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета в части обеспечения финансирования указанных органов, а также самого министерства. По вопросам своей компетенции министр издает нормативные и ненормативные приказы.
Министерство, как правило, не имеет права осуществлять контрольно-надзорные функции и функции по управлению государственным имуществом, за исключением случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Особенность организации работы федеральных министерств, находящихся в ведении Правительства РФ, состоит в том, что в положениях о них не определен статус коллегий и порядок их образования. В то же время в положениях о министерствах, утвержденных указами Президента РФ, вопросы организации коллегий решены достаточно четко.
Следует отметить, что согласно постановлению Правительства РФ от 4 августа 2005 г. № 483 возможно создание общественных советов при федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ либо подведомственных Правительству министерств. Общественные советы могут быть созданы руководителями соответствующих органов по предложению совета Общественной палаты РФ. Положение об общественном совете, в котором должны быть определены его компетенция, порядок формирования и деятельности, утверждается органом, при котором создается такой совет.
Правительством РФ решен также вопрос о порядке направления членов Общественной палаты РФ для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти.4
Важным звеном в системе федеральных органов исполнительной власти являются федеральные службы федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в определенной сфере, а также специальные функции, установленные для данной службы. Федеральные службы, учитывая их задачи и функции, можно разделить на следующие группы.
1. Федеральные службы, осуществляющие специальные функции в области оборонного комплекса, обеспечения государственной безопасности и находящиеся в ведении Президента РФ.
Эти службы ФСБ России, СВР России, ФСКН России, ФСО России и некоторые другие осуществляют нормативное регулирование в порученной сфере деятельности, а также функции контроля и надзора и оперативного управления подведомственными организациями.
В Положении о Федеральной службе РФ по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России), утвержденном Указом Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 9765, указано, что данная Служба осуществляет функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту.
2. Вторую группу федеральных служб представляют службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ и также совмещающие нормативно-регулирующие и надзорно-контрольные функции (федеральные антимонопольная служба, аэронавигационная служба, служба по тарифам, служба по финансовым рынкам, служба государственной статистики, служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, таможенная служба).
Например, в Положении о Федеральной антимонопольной службе (ФАС России), утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 3316, указано, что Служба осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сферах конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности объектов естественных монополий, рекламы (в частях, отнесенных к компетенции ФАС России). Далее в указанном Положении перечисляются предметы правового регулирования в виде различных правил, форм документов, определения порядка деятельности и т. п.
Сфера контрольно-надзорных полномочий ФАС России определена следующим образом:
соблюдение коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, а также законодательства о естественных монополиях и рекламе;
соблюдение требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и ряда иных требований антимонопольного законодательства;
законность действий субъектов оптового и розничного рынков электроэнергии и др.
ФАС России выдает соответствующие заключения и предписания, осуществляет согласование создания, реорганизации и ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций в случаях, установленных антимонопольным законодательством; согласование приобретения акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций в установленных законодательством случаях.
ФАС России ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%.
В то же время в Положении об указанной Службе практически повторены функции внутренней организации министерства.
Вместе с тем в дополнение к нормативно-регулирующим и контрольно-надзорным функциям ФАС России отнесена и функция по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.
Таким образом, в данном органе совмещены все функции управления, что не свойственно другим федеральным службам.
3. Третью группу служб составляют федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении федеральных министерств и осуществляющие контрольно-надзорные функции, не совмещая их с иными функциями.
В ведении Минфина России находятся федеральные службы: налоговая, страхового надзора, финансово-бюджетного надзора, по финансовому мониторингу, а также Федеральное казначейство (на правах федеральной службы).
В ведении Министерства транспорта РФ находится Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; в ведении Министерства информационных технологий и связи РФ Федеральная служба по надзору в сфере связи; в ведении Министерства сельского хозяйства РФ Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
В ведении Минздравсоцразвития России находятся федеральные службы по надзору за соблюдением прав потребителей и благополучия человека; по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; по труду и занятости.
Три федеральные службы находятся в ведении Минюста России: регистрационная, исполнения наказаний, судебных приставов.
Приведенный перечень федеральных служб свидетельствует о том, что контролю и надзору за соблюдением требований законодательства во всех областях хозяйственной и социально-культурной жизни отводится значительная роль.
Основными функциями данной группы федеральных служб, как уже указывалось, являются осуществление контроля и надзора за соблюдением требований законодательства, норм и правил, установленных законами и нормативными правовыми актами Правительства РФ, а также федеральных министерств; лицензирование отдельных видов деятельности; выдача разрешений на определенный вид деятельности или производство определенных работ; государственная регистрация определенных объектов и прав (например, прав на недвижимое имущество и сделок с ним). Особая функция федеральных служб при осуществлении надзорно-контрольных полномочий применять меры административного пресечения и административного наказания, предусмотренные КоАП РФ, в том числе такие меры пресечения, как арест имущества юридического лица, задержание транспортного средства, временный запрет деятельности цехов, филиалов, отдельных агрегатов, эксплуатация которых может повлечь угрозу жизни и здоровью граждан, окружающей среде, санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.7
Например, почти во всех положениях о перечисленных выше федеральных службах при определении полномочий этих органов имеется пункт следующего содержания: «в порядке и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, применять в установленной сфере деятельности меры профилактического или пресекательного характера, направленные на недопущение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в этой сфере и (или) ликвидацию последствий таких нарушений».8
Как правило, федеральные службы (в отличие от министерств) имеют свои территориальные и (или) региональные органы, функции и полномочия которых определены соответствующими федеральными органами.
Руководитель федеральной службы, осуществляющей контрольно-надзорные полномочия, по общему правилу является главным государственным инспектором в соответствующей сфере, а заместители руководителя заместителями главного государственного инспектора.9 В централизованном порядке этим должностным лицам подчинены главные государственные инспекторы субъектов РФ, возглавляющие территориальные органы федеральных служб. В указанных органах действуют также старшие инспекторы. Полномочия государственных инспекторов определены либо федеральными законами (например, Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), либо нормативными правовыми актами Правительства РФ или федеральных министерств.
Федеральные агентства федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление государственным имуществом в определенной сфере (лесного хозяйства, рыболовства, промышленности, здравоохранения, культуры, образования и т. д.), по оказанию государственных услуг (непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации) гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной поддержки населения и в других областях, установленных федеральным законом (безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам). Федеральные агентства выполняют и иные правоприменительные функции.
Федеральное агентство осуществляет в установленном порядке полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, подведомственных агентству (перечень таких предприятий и учреждений по каждому агентству определяется Правительством РФ).
Статус государственных унитарных предприятий определен Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»,10 в котором предусмотрены порядок утверждения устава предприятия, статус его руководителя и порядок его назначения, а также порядок осуществления контроля за деятельностью предприятия органом, осуществляющим полномочия собственника (ныне соответствующим агентством).
Агентства управляют также находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ в порядке, установленном Правительством РФ.
Большинство федеральных агентств находится в ведении федеральных министерств. В непосредственном ведении Правительства РФ находятся Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное агентство по физической культуре и спорту и Федеральное агентство по туризму. Особенность статуса этих агентств заключается в том, что они дополнительно наделены полномочиями самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной для них сфере деятельности.
Вместе с тем федеральные агентства не имеют права осуществлять государственный надзор и контроль, а их должностные лица не вправе осуществлять административно-юрисдикционные и иные правоограничительные функции, если это специально не предусмотрено указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.
В этом смысле исключение представляют полномочия Федерального агентства по управлению федеральным имуществом,11 к функциям которого отнесены лицензирование оценочной деятельности и контроль за соблюдением лицензионных требований и условий; осуществление полномочий государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральными законами «Об акционерных обществах» и «О несостоятельности (банкротстве)». К ведению данного Агентства отнесен контроль за управлением, распоряжением, использованием и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, а также иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Агентство вправе проводить проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначать и проводить документальные и иные проверки, в том числе ревизии, назначать аудиторские ревизии ФГУПов и ФГУ.
Рекомендация:
1 См.: Положение о Министерстве экономического развития и торговли РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. № 443 // СЗ РФ. 2004. № 36. Ст. 3670; 2005. № 22. Ст. 2121; 2006. № 11. Ст. 1182; № 16. Ст. 1743; № 18. Ст. 2005.
2 См.: Положение о Министерстве промышленности и энергетики РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 284 // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2566.
3 СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3320.
4 СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3320.
5 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3234.
6 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259.
7 См. лекцию 13 «Административная ответственность и производство по делам об административных правонарушениях».
8 См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере связи, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 318 // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2781; 2005. № 18. Ст. 1682.
9 Согласно распоряжению Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 1024-р (СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2899) территориальные органы Госторгинспекции переданы в подчинение Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; отделения Российской транспортной инспекции Федеральной службе по надзору в сфере транспорта; управления и инспекции Госгортехнадзора и межрегиональные территориальные округа Госатомнадзора Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Центральные органы указанных инспекций реорганизованы.
10 СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 4746.
11 См.: постановление Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4897.
Рассмотрев статус федеральных органов исполнительной власти, их общие функции и полномочия, целесообразно сгруппировать эти органы применительно к основным сферам государственного управления.
На наш взгляд, в системе федеральных органов исполнительной власти можно выделить следующие управленческие блоки: финансово-экономический; управляющий хозяйственными комплексами; управляющий в сфере социально-культурной деятельности; обеспечивающий государственное управление в сфере защиты конституционного строя, суверенитета, обороны страны, государственной и общественной безопасности, внешнеполитической деятельности, юстиции.
1. В финансово-экономический блок входят:
Министерство экономического развития и торговли РФ и находящиеся в его ведении федеральные агентства (по государственным резервам, кадастра объектов недвижимости, по управлению федеральным имуществом, по управлению особыми экономическими зонами);
Министерство финансов РФ и находящиеся в его ведении федеральные службы (налоговая, страхового надзора, финансово-бюджетного надзора, финансового мониторинга, Федеральное казначейство);
Министерство регионального развития РФ (учитывая его функции в отношении экономического развития регионов). Следует отметить, что в ведение указанного министерства было передано Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, что позволяет включить это министерство также в блок, управляющий хозяйством.
В этот же блок следует включить находящиеся в ведении Правительства РФфедеральные службы: антимонопольную, таможенную, по тарифам, по финансовым рынкам, государственной статистики.
2. В блок, обеспечивающий государственное управление в отраслях народного хозяйства, входят:
Министерство природных ресурсов РФ с находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и федеральными агентствами (водных ресурсов, лесного хозяйства, по недропользованию);
Министерство промышленности и энергетики РФ с находящимися в его ведении федеральными агентствами (по промышленности, по энергетике, по техническому регулированию и метрологии). К этому блоку относятся Федеральное космическое агентство и Федеральное агентство по атомной энергии, находящиеся в ведении Правительства РФ;
Министерство транспорта РФ с находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и федеральными агентствами (воздушного транспорта, морского и речного транспорта, железнодорожного транспорта, геодезии и картографии, дорожное);
Министерство информационных технологий и связи РФ с находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере связи и федеральными агентствами (по информационным технологиям, связи);
Министерство сельского хозяйства РФ с находящимися в его ведении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральным агентством по рыболовству.
3. В блок, обеспечивающий государственное управление в социально-культурной сфере, входят:
Министерство образования и науки РФ с находящимися в его ведении федеральными службами (по надзору в сфере образования и науки; по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам) и федеральными агентствами (по образованию, по науке и инновациям);
Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ с находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия и федеральными агентствами (архивное, по культуре и кинематографии, по печати и массовым коммуникациям);
Министерство здравоохранения и социального развития РФ с находящимися в его ведении федеральными службами по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, по труду и занятости, и федеральными агентствами (по здравоохранению и социальному развитию; медико-биологическое).
4. Блок, обеспечивающий государственное управление в сфере защиты конституционного строя, обороны, обеспечения государственной и общественной безопасности, внешнеполитической деятельности, юстиции, включает:
Министерство обороны РФ с находящимися в его ведении федеральными службами (по военно-техническому сотрудничеству, оборонному заказу, техническому и экспортному контролю) и Федеральным агентством специального строительства;
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
Министерство иностранных дел РФ;
Министерство внутренних дел РФ с находящейся в его ведении Федеральной миграционной службой;
Министерство юстиции РФ с находящимися в его ведении федеральными службами (регистрационной, исполнения наказаний, судебных приставов);
Федеральные службы РФ, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ (безопасности, внешней разведки, охраны, по контролю за оборотом наркотиков, фельдъегерская).
