Федеральные органы исполнительной власти составляют важную часть системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, действующей в соответствии с Конституцией РФ. На эту систему существенное влияние оказывают федеративное устройство России, обеспечение ее государственной целостности, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Одним из краеугольных принципов организации и деятельности органов государственной власти является разделение их на три самостоятельные ветви: органы законодательной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти.
Таким образом, Конституция РФ обусловливает наличие единой ветви исполнительной власти в стране, а в ее структуре федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, действующих в соответствии с едиными установленными и провозглашенными Конституцией принципами.
Согласно ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти.
Согласно ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения России и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, возглавляемую Правительством РФ. Отметим в этой связи, что ст. 78 Конституции РФ возлагает на Правительство РФ обязанность обеспечивать в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной (в данном случае исполнительной. Н. С.) власти на всей территории Российской Федерации. Статья 11 Конституции РФ возлагает на Правительство РФ осуществление государственной власти в Российской Федерации, а ст. 110 осуществление исполнительной власти Российской Федерации, поскольку Правительство РФ одновременно возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти.
Согласно ст. 111 и 112 Конституции РФ структуру федеральных органов исполнительной власти определяет Президент РФ.
При определении соотношения понятий «структура» и «система» федеральных органов исполнительной власти целесообразно учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, содержащуюся в его постановлении № 2-П по делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ, принятом 27 января 1999 г. Конституционный Суд РФ дал следующее определение системы федеральных органов государственной власти: «единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов… Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру».1
В систему федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и основанными на ее положениях Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и указами Президента РФ входят Правительство РФ, федеральные министерства (ст. 110 Конституции РФ), а также иные федеральные органы исполнительной власти (ст. 112 Конституции РФ), перечень которых вправе определять Президент РФ.
Основным содержанием деятельности федеральных органов исполнительной власти является осуществление государственного управления в социально-экономической и иных сферах жизни общества в пределах их ведения и по вопросам, определенным Конституцией РФ и законодательством Российской Федерации.
Федеральный орган исполнительной власти самостоятельная структурная часть как всей системы органов исполнительной власти в стране, так и системы федеральных органов исполнительной власти, призванных осуществлять и реализовывать предметы ведения Российской Федерации. Принципы организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти обусловлены государственным строем России как демократического правового социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Принципы деятельности федеральных органов исполнительной власти обусловлены нормами Конституции РФ и могут быть охарактеризованы следующим образом:
обеспечение верховенства Конституции РФ и федеральных законов;
приоритет прав и свобод человека, поскольку они составляют смысл и содержание деятельности всех органов исполнительной власти;
разделение государственной власти на три основные ветви законодательную, исполнительную и судебную и сбалансирование полномочий соответствующих систем органов государственной власти;
федерализм, обусловливающий систему органов исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ и, таким образом, наличие в этой системе двух подсистем;
единство системы органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;
ответственность органов исполнительной власти перед народом как носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации;
строгое следование требованиям Конституции РФ и основанных на ней законодательных актов.
В рамках системы федеральных органов исполнительной власти каждый орган наделен определенными государственно-властными полномочиями, нормативно-правовую основу которых составляют Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.
Государственно-властные полномочия федеральных органов исполнительной власти можно рассматривать как:
правоустановительные (правонаделительные) полномочия, дающие возможность соответствующему органу (Правительству РФ, федеральному министерству) устанавливать определенные правила, в том числе стандарты, нормативные требования, запреты, административные режимы и т. п.;
правоприменительные полномочия, т. е. право совершать определенные юридические действия, принимать ненормативные правовые акты, разрешать конкретные коллизии между субъектами управленческой деятельности, выдавать лицензии и совершать иные разрешительные функции; вести реестры, кадастры, предоставлять гражданам и организациям соответствующую информацию, оказывать государственные услуги;
правоохранительные полномочия, т. е. право осуществлять государственный надзор и контроль в установленной для конкретного органа сфере деятельности, обеспечивая законность и государственную дисциплину; право осуществлять административно-юрисдикционные функции и применять иные установленные законом меры административного принуждения, применять меры административной ответственности.
Каждый федеральный орган исполнительной власти в пределах установленных для него функций должен обладать определенной внутренней структурой (аппаратом), штатом государственных служащих, распоряжаться вверенным ему государственным имуществом и выделенными на его содержание средствами из федерального бюджета.
Правовой статус федерального органа исполнительной власти в зависимости от его функционального положения в системе федеральных органов исполнительной власти определяется либо непосредственно Конституцией РФ (Правительство РФ), либо федеральным конституционным законом (федеральное министерство), либо федеральным законом (в отношении некоторых министерств, отдельные функции и задачи которых определены отраслевыми законами, например Федеральными законами «Об обороне», «О международных договорах Российской Федерации» и др.), либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
Указанные виды полномочий конкретизируются применительно к возложенным на данный орган функциям. Вместе с тем при анализе статуса конкретного органа и его положения в системе федеральных органов исполнительной власти целесообразно выделять следующие параметры (блоки) этого статуса:
целевой блок, определяющий цели, задачи и функции органа исполнительной власти;
организационный блок, определяющий порядок формирования (учреждения) данного органа;
компетенция, т. е. определение полномочий (прав и обязанностей) органа исполнительной власти в целях обеспечения выполнения возложенных на него функций;
ответственность органа исполнительной власти за нарушение его компетенции. Имеется в виду политическая ответственность органа исполнительной власти, следствием которой может быть упразднение данного органа, передача его функций другим структурам. Возможна и политическая, дисциплинарная, уголовная ответственность руководителя того или иного органа исполнительной власти (например, отстранение министра от должности, наложение на него дисциплинарного взыскания в порядке подчиненности, возбуждение уголовного преследования).2
Анализ правового статуса органа исполнительной власти на базе предложенной схемы дает возможность определить целесообразность его нахождения в системе федеральных органов исполнительной власти и устранить излишние, дублирующие друг друга функции и полномочия звенья в системе органов исполнительной власти.
Естественно, главное в решении вопроса о статусе федерального органа исполнительной власти возложенные на него задачи и функции, определяемые законодательными или иными нормативными правовыми актами исходя из фактического состояния сфер и отраслей государственного управления. Как сфера, так и отрасль управления определяются в конечном счете совокупностью общественных отношений, связанных с функционированием определенных, схожих по своим признакам и характеристикам объектов (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, связь, финансы, налоги, социальное обеспечение, образование, здравоохранение, сельское хозяйство, промышленность, оборона и т. п.).
Одна из важнейших задач федеральных органов исполнительной власти организация управления государственной собственностью и ее составной частью федеральной собственностью. Эти органы призваны обеспечить разработку и проведение государственной политики в области экономического, экологического, социального и культурного развития страны, в области обеспечения единого экономического, финансового, единого валютного, кредитного, таможенного пространства, единой денежной системы.
Сфера деятельности федеральных органов исполнительной власти обусловлена необходимостью обеспечения жизнедеятельности народного хозяйства страны, основой развития которого являются федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющие материалы, федеральный транспорт, трубопроводный транспорт, пути сообщения, федеральные информация и связь, космическая деятельность.
К ведению Российской Федерации относится участие ее в качестве полноправного субъекта международных отношений и определение основ международной политики и внешнеэкономической деятельности. Предметами ведения России являются обеспечение обороноспособности страны, государственной и общественной безопасности. Наконец, к предметам ведения федеральных органов исполнительной власти относятся геодезия и картография, метрическая система, метрология, эталоны и стандарты, бухгалтерский и статистический учеты.
Вместе с тем на федеральные органы исполнительной власти возложены функции обеспечения охраны, защиты и использования природных ресурсов и управление федеральными природными ресурсами, осуществляемые на основе распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.3 Аналогичная ситуация имеет место и в сфере управления образованием, культурой, наукой, здравоохранением и социальной защитой населения. Поэтому при любом реформировании системы федеральных органов исполнительной власти за ними сохраняются основные функции, обусловленные Конституцией РФ и федеральными законами.
По вопросу о функциональном критерии, который должен быть основным для определения структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти, следует согласиться с доводами профессора И. Л. Бачило о том, что необходимо принимать во внимание основные функции российского государства (организация и защита территории страны; обеспечение суверенитета Российской Федерации и международное сотрудничество; правовая и социальная защита населения; обеспечение экономического и социального развития; законотворческая и правоохранительная деятельность; взаимодействие со структурами гражданского общества). На основе функций государства И. Л. Бачило предложила перечень функций федеральных органов исполнительной власти.4 На наш взгляд, предложения И. Л. Бачило о формировании системы органов исполнительной власти по их функциям ныне получили подтверждение в ходе административной реформы.
Надо отметить, что функциональный метод распределения полномочий федеральных органов исполнительной власти использовался и ранее при решении вопросов организации управления в условиях становления новой российской государственности начиная с 90-х годов прошлого столетия.
В течение указанного периода неоднократно проводилась реорганизация системы федеральных органов исполнительной власти, которая нередко сводилась к переименованию отдельных органов, к их слиянию либо разделению. Отметим, например, эксперимент по определению статуса видов федеральных органов исполнительной власти. Согласно Указам Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 и 1177; от 22 августа 1996 г. № 1234; от 6 сентября 1996 г. № 1326 статус этих органов был определен следующим образом.
Федеральное министерство это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Федеральная служба федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий специальные (исполнительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.
Государственный комитет определялся как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.5
К началу 2003 г. действовали следующие звенья системы федеральных органов исполнительной власти:
федеральные министерства;
государственные комитеты РФ;
федеральные комиссии;
федеральные службы;
российские агентства;
федеральные надзоры;
комитеты РФ (в системе двух министерств финансов и обороны).
В целом эта система представляла собой сложную структуру иерархических связей как по вертикали, так и по горизонтали. «Силовые» министерства и ведомства подчинялись непосредственно Президенту РФ, а Правительству РФ было поручено координировать их деятельность.
С точки зрения функциональной выделялись органы исполнительной власти межотраслевые, отраслевые и «подотраслевые» со специализированными функциями. Применительно к содержанию возложенных на эти органы функций все они достаточно четко подразделялись на управленческие структуры в сфере экономики, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения обороны, государственной и общественной безопасности, юстиции и внешнеполитических (международных) связей.
Однако эффективность деятельности системы федеральных органов исполнительной власти была невысокой, поэтому назрела необходимость поиска наиболее эффективных методов и форм государственного управления, ликвидации излишних функций и связанных с ними полномочий органов исполнительной власти, устранения дублирования и параллелизма в работе отдельных звеньев исполнительной власти.
В марте 2003 г. на основе указов Президента РФ была проведена существенная реорганизация в блоке силовых ведомств: ликвидированы Федеральная служба налоговой полиции и Федеральное агентство правительственной связи и информации; образован Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Упразднена как самостоятельный орган исполнительной власти Федеральная пограничная служба РФ, ее функции были переданы Федеральной службе безопасности РФ. Функции упраздненной Федеральной службы налоговой полиции по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений в налоговой сфере переданы в ведение МВД России, в структуре которого образовано соответствующее подразделение.
Был проведен ряд организационных мероприятий по уточнению функций и полномочий тех «силовых» структур, в ведение которых были переданы функции упраздненного ФАПСИ (ФСБ России, Минобороны России, ФСО России).6
В 2003 г. активизировалась работа по уточнению функций и полномочий других федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Конкретные меры по совершенствованию деятельности федеральных органов исполнительной власти были определены Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 20032004 годах».7
Анализ основных направлений административной реформы свидетельствует, что главной ее задачей является ликвидация избыточных функций административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, создание условий для нормального функционирования рынка, в том числе путем совершенствования налогового и бюджетного законодательства; устранение административных барьеров; борьба с коррупцией и взяточничеством; исключение дублирующих полномочий федеральных органов исполнительной власти.
Решение этой задачи потребовало проведения крупных мер по реорганизации федеральных органов исполнительной власти, ведающих соответствующими сферами социально-экономической и административной деятельности.
В соответствии с упомянутым выше Указом Президента РФ Правительством РФ была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы, определены ее состав и направления деятельности рабочих групп.8
Каждая рабочая группа рассматривала проблемы государственного регулирования в соответствующих сферах экономической и иной деятельности: промышленности и научно-технической деятельности; природопользования, сельского хозяйства, рыболовства и потребительского рынка; внешнеэкономической деятельности, по вопросам государственного регулирования в сфере финансовых рынков, по вопросам оптимизации структуры и функций федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти.
Предложения комиссии легли в основу принятых Президентом РФ решений о перестройке системы федеральных органов исполнительной власти исходя из разделения основных функций государственного управления на нормативно-регулирующие, правоприменительные, надзорно-контрольные (правоохранительные).
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями, внесенными Указом от 20 мая 2004 г. № 6499 и последующими указами) были уточнены функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти.
В настоящее время система федеральных органов исполнительной власти представлена следующими структурными звеньями:
Правительство РФ;
федеральные министерства;
федеральные службы;
федеральные агентства.
Некоторые государственные органы, занимающие особое место в системе исполнительной власти, приравнены по статусу к федеральным агентствам (Управление делами Президента РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ).
Установлено, что федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. При этом подчеркнуто, что министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в соответствующей сфере, за исключением вопросов, регулируемых законодательными актами, а также актами Президента РФ и Правительства РФ.
Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности отнесенных к его ведению федеральных служб и федеральных агентств; вносит в Правительство РФ проекты положений об этих органах, о штатной численности и оплате труда их работников; утверждает ежегодные планы и показатели деятельности этих служб и агентств; дает поручения этим органам и контролирует их исполнение; назначает на должности заместителей руководителей этих служб и агентств (за исключением назначаемых Правительством РФ), имеет право отменять противоречащие законодательству решения этих лиц.
Министерство не осуществляет функции государственного надзора и государственного контроля (они возложены на федеральные службы по надзору) и управление объектами федеральной собственности (государственным имуществом), поскольку эта функция отнесена к ведению федеральных агентств. Министерство также не осуществляет правоприменительные функции, т. е. не разрешает конкретные дела, связанные с применением нормативных правовых актов, в том числе принятых самим министерством.
В свою очередь, федеральные службы по надзору выполняют лишь правоприменительные функции в установленной для них сфере деятельности и не имеют права управлять федеральным имуществом и оказывать государственные услуги, за исключением случаев, установленных актами Президента РФ или Правительства РФ.
Федеральные агентства не вправе осуществлять надзор и контроль и нормативно-правовое регулирование в пределах определенных для них функций по управлению федеральным имуществом, закрепленным за находящимися в их ведении федеральными государственными унитарными предприятиями, казенными предприятиями и государственными учреждениями, а также функций по оказанию государственных услуг безвозмездно или по регулируемым государством ценам. Исключение составляют предписанные актами Правительства РФ и Президента РФ нормативные функции некоторых агентств (так же как и федеральных служб, находящихся в непосредственном ведении Правительства РФ).
Таким образом, система федеральных органов исполнительной власти ныне представляет трехзвенный комплекс: 1) федеральные министерства, осуществляющие нормативно-правовое регулирование, руководство, координацию, определение планов подведомственных органов, контроль за их деятельностью; 2) федеральные агентства, осуществляющие непосредственное (оперативное) управление федеральным имуществом и деятельностью соответствующих государственных предприятий и учреждений; оказание государственных услуг различного свойства гражданам и организациям (неопределенному числу лиц), соответствующие правоприменительные функции, выражающиеся в принятии индивидуальных правовых актов; 3) федеральные службы, осуществляющие государственный надзор и государственный контроль, применяющие меры административного воздействия за нарушение требований законодательства и тем самым отвечающие за обеспечение законности и государственной дисциплины в соответствующей области общественной жизни.
В настоящее время продолжается активный поиск форм и методов совершенствования организации и деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Об этом свидетельствует одобренная Правительством РФ Концепция административной реформы в Российской Федерации в 20062008 годах.10
В Концепции отмечено, что в 20032005 годах были приняты важные решения по реализации административной реформы. Вместе с тем практически реализована лишь небольшая часть мероприятий административной реформы. Не разработаны механизмы реализации полномочий органов исполнительной власти в новых условиях, механизмы противодействия коррупции, не введены стандарты качества и доступности государственных услуг, не приняты должные меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в сфере предпринимательства, повышение эффективности государственного надзора и контроля, упорядочение государственного регулирования административного характера, а также на внедрение систем информационно-технологического обеспечения информационных процессов.
В предстоящий двухлетний период намечено решение следующих задач:
внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти;
введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества;
обновление системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
необходимое организационное, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение административной реформы.
В упомянутой Концепции предусмотрены конкретные меры по реализации перечисленных задач поэтапно по соответствующим основным направлениям.
Правительством РФ одобрен также План мероприятий по проведению административной реформы на ближайшие три года.
