Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 317. Ст. 144; 1980. № 11. Ст. 192; 1988. № 6. Ст. 94.
На основе изучения опыта зарубежных стран института омбудсмена в России был создан подобный правовой институт. Он является дополнительным, а не альтернативным средством правовой защиты в системе действующих государственных механизмов.
Конституция РФ предусматривает введение должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее Уполномоченный). Включение подобной статьи в Конституцию означает признание на высшем государственном уровне приоритета прав человека и гражданина в нашей стране. В ст. 103 Конституции РФ, посвященной компетенции Государственной Думы Федерального Собрания РФ, говорится: «К ведению Государственной Думы относятся... д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом».
В декабре 1996 г. Государственной Думой был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который подписан Президентом РФ 26 февраля 1997 г.
Исходя из концепции Закона Уполномоченный призван осуществлять на территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ, законами РФ и другими нормативными актами, а также международными пактами и соглашениями, ратифицированными или утвержденными Российской Федерацией. Важно отметить также, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод индивида. Он должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина, а также приведению этого законодательства в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
В соответствии с российским законом на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт правозащитной деятельности. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.
Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Каждая кандидатура, выносимая на тайное голосование, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов.
При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу, текст которой установлен Законом. Он назначается на должность сроком на пять лет с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. В Законе содержится очень важная норма: истечение полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.
Если произошло досрочное освобождение Уполномоченного от должности, новый Уполномоченный должен быть назначен в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения предыдущего.
Следует особо подчеркнуть, что введение чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.
Одно и то же лицо не может быть назначено на данную должность более чем на два срока подряд.
В Законе сформулированы определенные ограничения правосубъектности Уполномоченного, связанные с выполнением его функций. Находясь на своем посту, он не может быть депутатом не только Государственной Думы, но и законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, членом Совета Федерации, находиться на государственной службе, а также заниматься политической деятельностью, т. е. не может быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Кроме того, он не может заниматься иной деятельностью, например коммерческой. Закон делает исключение, позволяя Уполномоченному осуществлять преподавательскую, научную либо иную творческую деятельность.
Не позднее 14 дней со дня вступления Уполномоченного в должность он обязан полностью прекратить деятельность, которая несовместима с его постом. Если он не исполнит эти требования, его полномочия будут прекращены, т. е. он может быть досрочно освобожден от должности на основании ст. 13 Закона.
Таким образом, Уполномоченный должен быть далек от политики и коммерции и заниматься исключительно вопросами, входящими в его компетенцию.
Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является рассмотрение жалоб граждан Российской Федерации, а также обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.
Граждане обращаются к Уполномоченному в случае неудовлетворения административным решением, порядком его применения или поведением должностного лица, а также в других случаях, когда права заявителя нарушаются органом государственной власти или чиновником.
Как уже отмечалось, институт Уполномоченного не заменяет и не вытесняет существующие каналы обжалования, а является важным дополнением к тем способам защиты прав граждан, которые сложились и функционируют в рамках российской правовой системы. В связи с этим законодатель счел нужным конкретизировать порядок обращения к Уполномоченному. В Законе закреплено правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих только после того, как гражданин обжаловал решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но остался не согласен с принятым решением.
Закон устанавливает общее правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному не позднее истечения одного года со дня нарушения прав и свобод гражданина или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении. Введение такого срока не означает, что в случае его истечения Уполномоченный, если сочтет, что имеются особые обстоятельства, не может принять жалобу к рассмотрению.
Для быстрейшего и полного рассмотрения жалобы она должна содержать определенные реквизиты: фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению гражданина, его права и свободы. К жалобе должны быть приложены копии решений, принятых по ней при ее рассмотрении в административном или судебном порядке, что позволяет наиболее полно и объективно исследовать поднятый в жалобе вопрос. Установление определенных реквизитов облегчает задачу как самого гражданина, так и Уполномоченного, рассматривающего обращение. Закрепление подобного правила позволяет сделать вывод, что анонимные жалобы не рассматриваются.
Для облегчения доступа гражданина к Уполномоченному жалоба, поданная гражданином, не облагается государственной пошлиной, т. е. подается бесплатно.
Российский Уполномоченный наделен свободным усмотрением при решении вопроса о начале производства по жалобе. Законодательство предоставляет ему четыре варианта возможного поведения. Так, он может принять жалобу к своему рассмотрению, если ранее заявитель обжаловал решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих в судебном либо административном порядке, но остался недоволен решением, принятым по его жалобе; Уполномоченный имеет право не принимать жалобу, сославшись на ст. 16 Закона, разъяснив заявителю, куда ему следует обращаться в первую очередь для защиты своих прав и свобод; Уполномоченный в случае необходимости имеет право сам передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу, а также имеет право, основываясь на ч. 1, 2 ст. 16, ст. 17 Закона, отказать в принятии к своему рассмотрению жалобы.
О своем решении Уполномоченный уведомляет в течение 10 дней. Если он принимает жалобу к рассмотрению, то обязан проинформировать об этом соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются.
Важным фактором поддержания авторитета Уполномоченного является то обстоятельство, что его решение обжалованию не подлежит.
Уполномоченный осуществляет защиту прав граждан не только на основании факторов, изложенных в жалобе, т. е. в связи с поступившим обращением гражданина. Он может начать производство и по своей инициативе в случаях получения информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, в случаях, имеющих особое общественное значение, либо когда необходимо защищать интересы лиц, которые не в состоянии самостоятельно использовать правовые средства защиты (например, престарелые, больные, несовершеннолетние и т. д.). В этих ситуациях Уполномоченный обладает правом принимать в пределах своей компетенции соответствующие меры, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина.
Для правильного и объективного рассмотрения жалоб граждан Уполномоченный должен выяснить различные обстоятельства, изложенные в ней. В связи с этим Закон наделяет его правом обращаться к компетентным государственным органам или должностным лицам за помощью в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению.
Кроме того, сам Уполномоченный наделен большими правами при проведении проверочных действий. В соответствии с Законом он пользуется правом безотлагательного приема и может посещать любые органы государственной власти, органы системы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения. Никто не должен препятствовать Уполномоченному в осуществлении его права. Более того, Уполномоченный может присутствовать на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
От всех перечисленных выше структур, а также от их должностных лиц и государственных служащих он имеет право запрашивать и получать необходимые для объективного рассмотрения жалобы сведения, документы, материалы, объяснения (кроме судей) по тем вопросам, которые подлежат выяснению в ходе рассмотрения жалобы. Информация, составляющая государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, должна предоставляться в соответствии с законодательством Российской Федерации. Должностные лица обязаны бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, а также иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий. Законодательство устанавливает максимальный срок, в течение которого запрошенные материалы, документы и другая информация должны быть направлены Уполномоченному, 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок.
Уполномоченный имеет право знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу. Кроме того, он может знакомиться с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
Если Уполномоченного привлекают для дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с выполнением им своих обязанностей по защите прав и законных интересов граждан, он вправе отказаться от дачи таких показаний.
Представляется, что полномочия российского Уполномоченного в большей степени необходимо сосредоточить на защите прав граждан от нарушений, возникающих в сфере деятельности исполнительной власти. Именно Уполномоченный должен реализовать неразвитые контрольные функции парламента над правительством и всей администрацией в области защиты прав граждан. Однако он не должен быть контролирующим органом по каждому решению. Вот почему очень важно законодательно определить границы его деятельности. Нужно отметить, что деятельность Уполномоченного не распространяется на жалобы граждан, поданные на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Уполномоченный использует в своей работе принцип недопустимости принятия во внимание объяснений только одной стороны: чтобы объективно разобраться в деле, необходимо выслушать обе заинтересованные стороны.
В обязанность Уполномоченного входит извещение лица, подавшего жалобу, о результатах ее рассмотрения.
Если в ходе рассмотрения жалобы заявителя Уполномоченный установит факты нарушения прав и свобод граждан, он обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он обнаружит нарушение прав и свобод граждан, свое заключение с рекомендациями относительно возможных и необходимых способов восстановления прав и свобод граждан. Получив подобное заключение, соответствующие структуры обязаны рассмотреть его в течение месяца и сообщить в письменной форме Уполномоченному о принятых мерах.
Важным фактором соблюдения прав граждан является то, что Закон запрещает Уполномоченному разглашать сведения о частной жизни заявителя и других лиц, которые стали ему известны в процессе рассмотрения жалобы, без их письменного согласия. Он не имеет права придавать огласке материалы, полученные при рассмотрении жалобы, до окончательного ее разрешения.
Закон наделяет Уполномоченного широкими полномочиями по защите прав граждан. В случае необходимости он может: обратиться в судебные органы с заявлением в защиту прав гражданина; лично или через своего представителя участвовать в судебном процессе; обратиться в различные государственные органы по поводу возбуждения дисциплинарного, административного, уголовного производства в отношении тех должностных лиц, в чьих действиях (бездействии), решениях усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; обратиться в суд или органы прокуратуры с ходатайством о проведении проверки вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
На основе анализа различных материалов и информации, поступивших по поводу нарушения прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный направляет свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам, обращается к субъектам законодательной инициативы с предложениями по совершенствованию законодательства, затрагивающего права и свободы человека и гражданина.
К сожалению, Конституция РФ не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. Он вправе лишь обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении законодательства.
В результате рассмотрения жалоб граждан, а также при получении иным путем информации о грубых или массовых нарушениях прав и свобод граждан Уполномоченный имеет право выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом, а также обратиться к ее депутатам с предложением создать специальную парламентскую комиссию по изучению и расследованию фактов нарушений прав и свобод граждан, провести по этим вопросам парламентские слушания. Уполномоченный вправе лично участвовать в работе этой комиссии, а также в парламентских слушаниях либо направить туда своего представителя.
Результаты работы Уполномоченного находят отражение в ежегодном докладе парламенту. Кроме того, доклад направляется в другие высшие органы государства: Президенту РФ, Правительству РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ. Все ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию.
Для усиления гарантий деятельности Уполномоченного законодательство Российской Федерации предусматривает юридическую ответственность за вмешательство в его деятельность. В КоАП РФ содержится ст. 17.2 «Воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации». В соответствии с ней вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в иной форме влечет наложение штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.
С учетом федеративного характера устройства нашего государства многие субъекты РФ ввели у себя подобные должности, например в Пермской, Астраханской, Волгоградской областях, в Республике Татарстан и т. д. Однако уполномоченные субъектов Федерации не находятся в иерархической подчиненности у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Они действуют самостоятельно в рамках своей компетенции, но в тесном контакте с Уполномоченным.
