Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 См.: Лунев А. Е. О гарантиях прав личности в административно-правовых отношениях // Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 139.
2 СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.
3 СЗ РФ. 1998. № 9. Ст. 1142.
4 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
5 Ведомости ВС СССР. 1981. № 21. Ст. 751.
6 См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: учеб. для вузов. М., 2000. С. 69.
Важная роль в реализации статуса гражданина, а также в деле защиты его прав принадлежит органам исполнительной власти. Каждый из этих органов в соответствии со своим юридическим статусом обязан не только обеспечивать, но и осуществлять защиту прав и свобод личности в соответствии с Конституцией страны, опираясь на нормы международно-правовых актов, действующее законодательство. Органы исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции организуют исполнение норм Конституции РФ и законов, имеющих отношение к административно-правовому положению личности.
Одной из постоянных форм обратной связи, помогающей государственной администрации выполнять правообеспечивающие и правозащитные функции, являются обращения граждан.
Конституция РФ (ст. 33) закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Право на обращение является важным конституционно-правовым средством реализации и защиты прав и свобод граждан, одной из организационно-правовых гарантий их охраны.
Обращения граждан представляют собой одну из форм их участия в управлении, в решении государственных и общественных дел, способ восстановления нарушенного права. Обращения являются важным источником информации, полезной при решении вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного развития. Они содержат в себе сведения о процессах, происходящих в обществе.
Впервые это право было закреплено в Конституции СССР 1977 г., а также в Конституции РСФСР 1978 г., что явилось важным шагом в развитии данного института.
Современный период развития законодательства в этой сфере характеризовался тем, что на территории Российской Федерации продолжали действовать некоторые акты Союза ССР, так как регулируемые ими вопросы не нашли еще своего нормативного закрепления в российском законодательстве.
Долгое время основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы приема и рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции от 4 марта 1980 г.) (далее в тексте Указ от 12 апреля 1968 г.).1 До этого действовал акт 1935 г. Бесспорно, принятие этого акта Указа от 12 апреля 1968 г. явилось важным моментом, который позитивно повлиял на развитие данного правового института. Он сыграл положительную роль в развитии законодательства в этой области. Вместе с тем с момента его издания прошло достаточно много времени, и на сегодняшний день он устарел. В нем не нашли своего нормативного закрепления многие важные аспекты, связанные с правом гражданина на подачу обращений, имеются пробелы в регулировании этой сферы общественных отношений. Кроме того, процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется еще достаточно большим количеством различных нормативных актов, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов.
Несовершенство действующего законодательства послужило основанием для постановки вопроса о разработке и принятии нового Федерального закона «Об обращениях граждан Российской Федерации». В свое время подобный закон был подготовлен Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания РФ по делам общественных объединений и религиозных организаций, принят Думой в трех чтениях, но не был подписан Президентом РФ. В нем обнаружились противоречия ст. 33 Конституции РФ. В соответствии с этой статьей адресатами обращений могут выступать государственные органы и органы местного самоуправления. Проект закона расширительно ее толковал, включая в перечень тех, к кому может обратиться гражданин: коммерческие и некоммерческие организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также иные противоречия. В этой связи данный проект долгое время оставался только проектом. Однако в последнее время работа в этом направлении активизировалась, и 2 мая 2006 г. Президентом РФ подписан новый Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который вступит в силу по истечении 180 дней с момента его официального опубликования.
Следует отметить, что новый Закон не претерпел существенных изменений по сравнению с Указом от 12 апреля 1968 г. Он вобрал в себя основные положения, которые положительно зарекомендовали себя на практике. Основной упор в Законе сделан на порядок подачи, рассмотрения и ответов на обращения, скорректированный в соответствии с новым временем и работой госорганов.
Обращения граждан очень неоднородны. Они не совпадают по общественной направленности, разнятся по своей юридической характеристике и соответственно влекут разные правовые последствия. Сам термин «обращение» носит обобщающий характер и включает в себя предложение, заявление, ходатайство и жалобу. Каждый вид имеет свою специфику и, следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен. Термин «обращение» определен в новом Законе как направленное в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
Действующий в настоящее время Закон содержит следующие определения видов обращений.
Предложение рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иной сфер деятельности государства и обществ.
Заявление просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
Жалоба просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц по поводу нарушенного действиями (бездействием), решениями юридических или физических лиц (должностными лицами, государственными или муниципальными служащими и т. д.) права или законного интереса.
Жалоба является важным средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Она имеет двуединое значение: путем ее подачи гражданин реализует предоставленное ему право и требует восстановления нарушенных прав. Жалоба всегда содержит информацию о нарушении субъективных прав обратившегося или прав конкретных лиц. Право на подачу жалобы является действенным способом устранения возможных нарушений законности, одним из средств предотвращения правонарушений. Это право является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации его не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления.
Право на обращение принадлежит гражданам Российской Федерации, а также иностранным гражданам, лицам без гражданства, т. е. физическим лицам, а также лицам юридическим в целях реализации и защиты своих прав и интересов, прав и интересов членов своих коллективов. В Конституции РФ закреплено право направлять коллективные обращения. Такие обращения уместны в случаях, когда затрагиваются права и законные интересы группы лиц.
Одной из разновидностей коллективных обращений являются петиции. Они давно нашли свое закрепление в зарубежном законодательстве как важная форма выражения общественного мнения, постановки перед органами государственной власти, местными органами значимых экономических, политических и социальных проблем развития общества, страны в целом, отдельных ее регионов, охраны прав и свобод личности. В доктрине законодательства большинства западных стран петиции или обращения к публичным властям трактуются как форма реализации участия граждан в делах общества и государства, влияния отдельных лиц или коллективов на процесс принятия политических и правовых решений. Словарь иностранных слов определяет петицию как коллективное прошение, чаще всего подаваемое высшей власти.
Петиции отличаются от жалоб не только по степени общественной важности поднимаемых в них вопросов, но и по адресату. На сегодняшний день вопрос о петициях не нашел еще своего законодательного разрешения на уровне Российской Федерации. Вместе с тем в законодательстве некоторых субъектов Федерации, например Челябинской области, г. Москвы, этот вид обращений уже закреплен.
В соответствии с Уставом г. Москвы (ч. 3 ст. 5) жители столицы в порядке, установленном законом г. Москвы, осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона г. Москвы. В 2002 г. был принят Закон г. Москвы «О гражданской инициативе в городе Москве». В соответствии с ним петиция вносится от имени не менее 50 тысяч жителей столицы. Для этого жители города образуют инициативную группу по выдвижению и реализации права гражданской инициативы в количестве не менее 50 человек. Формирование инициативной группы осуществляется на основе свободного волеизъявления на собраниях, сходах жителей города, во время проведения общественно-политических акций. Решение собрания оформляется протоколом.
В 30-дневный срок со дня собрания инициативная группа представляет в Думу протокол, список членов инициативной группы, петицию по установленной форме. В течение 20 дней со дня поступления документов Дума принимает решение о регистрации инициативной группы. В течение пяти дней после регистрации инициативной группе выдается регистрационное свидетельство со сроком действия 60 дней.
С момента получения регистрационного свидетельства члены инициативной группы самостоятельно собирают подписи жителей г. Москвы. По окончании проверки правильности оформления подписных листов и достоверности представленных в них сведений, но не позднее 20 дней со дня их получения Дума принимает решение о регистрации гражданской законодательной инициативы, оформленное постановлением.
Порядок рассмотрения обращений устанавливается новым Законом, а также иными актами, регулирующими процедуру рассмотрения специальных видов обращений. Например, КоАП РФ определяет особую процедуру подачи жалоб. Вместе с тем следует отметить, что Закон не предусматривает разницы в порядке рассмотрения различного рода обращений, что является, на наш взгляд, существенным недостатком. Мы уже отмечали, что характер обращений бывает разный. В этой связи процедура и сроки рассмотрения предложений, естественно, должны отличаться от порядка рассмотрения жалоб, которые всегда связаны с нарушением прав граждан.
Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение должно содержать наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые оно направляется; либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица; либо его должность; свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения; суть предложения, заявления или жалобы, а также личную подпись и дату. Анонимные обращения не рассматриваются. Это не касается тех сигналов, в которых речь идет о готовящемся противоправном деянии.
Кроме того, не рассматриваются обращения, содержащие нецензурные либо оскорбительные выражения.
В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии. Обращения могут поступать и по информационным системам.
Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в соответствующий орган (должностному лицу). Если вопросы, поднятые в обращении, не входят в компетенцию соответствующих органов, то само обращение в течение семи дней со дня регистрации направляется в компетентную инстанцию, а гражданин уведомляется о переадресации его обращения. Если поднятые в обращении вопросы касаются нескольких органов, в них отсылаются соответствующие копии.
Закон запрещает направлять жалобы в те органы или тем лицам, чьи действия обжалуются. Однако, если ситуация такова, что этот запрет невозможно соблюсти, то жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.
Прием обращений предполагает определенную организацию этого процесса, состояние которого отражает способность соответствующих властных структур своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Это подкреплено тем, что праву граждан на подачу обращений корреспондирует обязанность соответствующих органов, должностных лиц их принять и рассмотреть в сроки, установленные в Законе.
Письменное обращение рассматривается в 30-дневный срок со дня его регистрации. В исключительных случаях этот срок может быть продлен, но не более чем на 30 дней с уведомлением об этом гражданина.
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений, в случае необходимости с участием гражданина, направившего обращение. Кроме того, государственный орган, орган местного самоуправления, соответствующие должностные лица имеют право запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; принимать меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина и т. д. Законодатель устанавливает 15-дневный срок для предоставления необходимых материалов.
Вынесение решения является важнейшим моментом всего процесса рассмотрения обращения, ибо от содержания этого документа зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены совсем. Решение выносится на основе всех материалов и доказательств в их совокупности. Оно должно содержать логическое и правовое обоснование. Отсутствие в законодательстве четкой правовой регламентации реквизитов решения в ряде случаев отрицательно влияет на всю процедуру рассмотрения обращений. В связи с этим упорядочение правового регулирования этого вопроса, несомненно, усилило бы гарантии законности разрешения обращений граждан.
Законодатель возлагает ответственность за разрешение обращений, в частности жалоб, персонально на должностных лиц соответствующего органа учреждения, предприятия и т. д. Независимо от того, кому была поручена, например, проверка жалобы, решение по ней выносится властным волеизъявлением руководителя органа, который по закону наделен этим правом, либо ответственным должностным лицом, уполномоченным соответствующим приказом или распоряжением. Решение по обращению выносится в письменной форме.
Ответ на обращение не дается, если в нем отсутствует адрес и данные обратившегося; если оно содержит нецензурные выражения, а также если текст письменного обращения не поддается прочтению. Кроме того, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы и обстоятельства, то возможно принятие решения о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу.
Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.
Следует отметить, что если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.
Очень важен личный прием граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в установленном порядке.
Большой теоретический и практический интерес представляет вопрос, можно ли ухудшить положение лица в результате вынесения решения по его жалобе, т. е. может ли вышестоящая инстанция ухудшить своим решением положение гражданина по сравнению с тем, которое было создано обжалуемым административным актом. Обычно на этот вопрос дают отрицательный ответ, основываясь на том, что это противоречило бы самой идее жалобы: никто не станет обращаться, если это грозит ухудшением его положения.
Принятое решение, если оно не обжалуется дальше, должно быть исполнено, т. е. его необходимо претворить в жизнь. О его выполнении следует судить главным образом по тому, устранено ли нарушение, восстановлено ли нарушенное право. Следует отметить, что действующее законодательство в сроки для разрешения жалоб включает и время фактического исполнения принятого решения. Однако на практике это часто не соблюдается. В некоторых случаях исполнение принятого решения затягивается, вызывая тем самым повторные жалобы. Ситуации в жизни бывают самые разные, и установить единый срок исполнения принятых решений, видимо, сложно. Поэтому в каждом конкретном решении необходимо указывать точные сроки его исполнения, а также должностных лиц, которые несут ответственность за соблюдение этих сроков. Это явилось бы важным фактором соблюдения законности, прав и интересов граждан.
В производстве по обращениям наиболее актуальным является формирование института ответственности соответствующих структур, которые их рассматривают, а также в ряде случаев и самого обращающегося при нарушении им законодательства, действующего в этой сфере. УК РФ содержит статьи, предусматривающие ответственность за клевету и оскорбление. Возможности борьбы с лицами, подавшими жалобу в клеветнических целях, значительно увеличились в связи с установлением в ГК РФ нормы, согласно которой защита личных прав охватывает также защиту хорошей репутации, своего имени, гражданской чести. К сожалению, в УК РФ нет специального состава, предусматривающего ответственность за умышленное грубое нарушение прав гражданина, а также требований законодательства об обращениях. Не предусмотрена также и административная ответственность. Однако следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей к нему могут быть применены дисциплинарные меры воздействия. Властные структуры должны не только иметь четкие юридические установки, касающиеся их прав, но осознавать и выполнять обязательства, а также нести ответственность за свои действия. Для достижения этих целей необходимо использовать весь комплекс мер ответственности.
Решение, принятое по обращению, может не удовлетворить его подателя. В этом случае он, приводя новые доводы и факты, имеет право обжаловать его в вышестоящие инстанции или обратиться в суд. Гражданин вправе выбрать канал обжалования. Несмотря на то что в органы государственного управления по-прежнему поступает значительное число жалоб, судебный способ защиты рассматривается в настоящее время как универсальный.
