Переход Российской Федерации к рыночным основам организации и функционирования народного хозяйства обусловливает необходимость приведения национального банковского законодательства в соответствие, во-первых, с потребностями рыночной экономики и, во-вторых, с основными принципами построения его в зарубежных странах, накопивших богатый опыт правового регулирования в данной области. Потребность в гармонизации банковского законодательства России и зарубежных стран диктуется постоянно развивающимися связями между российскими и иностранными банками. Банковское законодательство представляет собой значительный массив нормативных актов различного иерархического уровня и характеризуется рядом специфических особенностей.
Первой такой особенностью является его межотраслевой характер, поскольку банковское законодательство содержит нормы различных отраслей права. Наибольшее значение в нем имеют нормы конституционного, административного и гражданского права. Вместе с тем многогранность самой банковской деятельности дает основания включать в состав банковского законодательства также нормативные акты, содержащие нормы уголовного, гражданско-процессуального и иных отраслей права.
Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации, в ведении Российской Федерации находится финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Следовательно, Конституцией России четко установлена федеральная компетенция в правовом регулировании всех основных вопросов банковского законодательства.
Статьи 74 и 75 Конституции Российской Федерации 1993 года устанавливают важнейшие принципы осуществления операций с финансовыми средствами, в частности, принцип недопустимости установления каких бы то ни было препятствий для свободного перемещения финансовых средств, а также основополагающие права и обязанности центра банковской системы России - Центрального банка Российской Федерации. Статьей 75 Конституции установлено исключительное право Центрального банка Российской Федерации на осуществление денежной эмиссии официальной денежной единицы - рубля. При этом Конституция содержит прямой запрет введения и эмиссии других денег и, как это вытекает из анализа данной статьи, эмиссии денег каким бы то ни было другим органом государственной власти Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 статьи 75 Конституции России основной функцией Центрального банка Российской Федерации, осуществляемой им независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля. Следовательно, учитывая независимость выполнения данной задачи, становится очевидным, что именно ее решение становится основной обязанностью Центрального банка Российской Федерации, за невыполнение которой он должен нести всю полноту ответственности перед государством и обществом.
Наконец, согласно пункту "г" статьи 83 и пункту "в" статьи 103 Конституции России Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе Федерального Собрания кандидатуру для назначения на должность и ставит перед ней вопрос об освобождении Председателя Центрального банка Российской Федерации, а Государственная Дума соответственно осуществляет его назначение и освобождение от должности. Статья 114 Конституции России уполномочивает Правительство Российской Федерации на разработку и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, а также на проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики.
Таким образом, конституционные нормы регулируют вопросы разграничения предметов ведения при осуществлении кредитно-денежной политики государства, относя ее к ведению Российской Федерации в целом, определения органов, уполномоченных выполнять функции управления кредитно-банковской системой, а также порядка их образования и принципов осуществления поставленных перед ними задач.
Трудно переоценить и роль норм административного права в составе банковского законодательства. Именно эти нормы, содержащиеся в основных банковских законах и многочисленных подзаконных актах, призваны обеспечить управление банковской системой в целом.
Правовой базой осуществления предпринимательской деятельности в кредитно-банковской сфере являются нормы гражданского законодательства. В настоящее время фундаментом гражданского законодательства, регулирующего многообразные имущественные и личные неимущественные отношения субъектов нижнего уровня банковской системы, являются нормы части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
Гражданский кодекс устанавливает ряд принципиальных положений в отношении понятия юридического лица, его правоспособности и т.д., что в полной мере относится и к субъектам нижнего уровня банковской системы.
В нем даны общие правила о юридических лицах (понятие, признаки, порядок возникновения и прекращения, виды) и праве собственности юридических лиц, а также отсылки к Закону об обществах с ограниченной ответственностью и Закону об акционерных обществах, принятие которых предусматривалось Законом о введении в действие ГК РФ.
ГК РФ содержит правовые нормы, регулирующие общие правила совершения сделок, которым, безусловно, подчиняются нормы, регламентирующие совершение банковских операций и других сделок банками и иными финансовыми институтами, работающими в кредитно-банковской сфере.
Необходимым представляется принятие ряда законодательных актов прямого действия, которые устранили бы порой излишние общие и неконкретные положения действующего Закона "О банках и банковской деятельности".
Другой специфической особенностью банковского законодательства является множественность нормативных актов, регулирующих самые разнообразные аспекты и вопросы банковской деятельности. Такое положение обусловливается, прежде всего, неполнотой охвата складывающихся в области кредитно-банковской деятельности общественных отношений законодательными актами, хотя по сравнению с другими законодательными массивами обеспеченность банковского законодательства именно законами как актами высшей юридической силы относительно более высока. Эта неполнота неизбежно порождает заполнение существующих пробелов подзаконными (в основном, ведомственными) нормативными актами. Однако не только неполнота законодательного регулирования принципиальных вопросов, но в отдельных случаях и прямая передача важнейших вопросов правового регулирования этих отношений законодателем в ведение органов исполнительной власти усугубляют положение в данной области. Характерным примером такого подхода к управлению банковской сферой является, например, политика Центрального банка Российской Федерации в отношении минимального уставного капитала коммерческих банков. В соответствии со статьей 35 Закона о Центральном банке России на Центральный банк Российской Федерации возложено денежно-кредитное регулирование экономики России, которое он осуществляет путем определения норм обязательных резервов, учетных ставок по кредитам, установления экономических нормативов для банков, регулирует эмиссию операций ценных бумаг. Согласно статье 62 Закона о Центральном банке России, он устанавливает для банков ряд обязательных экономических нормативов, в том числе минимальный размер уставного капитала. Центральному банку Российской Федерации предоставляется право определять порядок расчета собственного капитала банков и оценки активов для установления предельного соотношения между размером капитала банка и суммой активов, а также расчета максимального размера риска на одного заемщика.
Недостатки банковского законодательства заключаются в следующем:
- во-первых, основные вопросы, касающиеся управления банковской системой, например, механизм установлений экономических нормативов, до сих пор не разрешены на законодательном уровне;
- во-вторых, далеко не все международно признанные средства регулирования банковской деятельности надлежащим образом отражены в действующем законодательстве (здесь, прежде всего, необходимо подчеркнуть отсутствие специального антимонопольного закона для финансовой сферы, а также закона, регулирующего предоставление потребительского кредита);
- в-третьих, вопросы, получившие достаточно полное регулирование, далеко не всегда снабжены надежным механизмом реализации (в частности, это относится к осуществлению банками и иными финансовыми институтами, работающими в кредитно-банковской сфере, так называемых трастовых операций, а также к отсутствию реального механизма исполнения залоговых обязательств при невозврате кредита);
- в-четвертых, недостаточно урегулированы вопросы, касающиеся банковских холдинговых компаний и вообще банковских объединений;
- в-пятых, в большинстве экономически развитых стран в руках одного органа верхнего уровня банковской системы не сосредоточивается столько властных полномочий, наоборот, в них законодатель, как правило, передает часть таких полномочий нескольким различным органам [5].
