Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децен­трализованные и комбинированные.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наде­лением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осущест­вляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджет­ной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности регио­нальных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере рас­ходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организа­ции проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.

Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом. Такая ситуация наиболее часто характерна для многонацио­нальных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административ­ных образований. Региональная децентрализация в этих случаях мо­жет, как способствовать развитию особенностей и преимуществ на­циональных экономик, так и стать причиной распада государства.

Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентра­лизация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения Сложность проблемы состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению субъектов федерации государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

• использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

•повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власть;

значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисба­ланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивели­рование региональных различий в прожиточном минимуме, денеж­ных доходах и расходах населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой моде­ли бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

• однозначное разграничение и законодательное закрепление пол­номочий между всеми уровнями власти по расходам;

• наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

• вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с ис­пользованием механизма межбюджетных отношений.

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджет­ного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конку­рентной и кооперативной¹.

Американская модель строится на относительно большой само­стоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма². В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большин­ство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая по­литика не направлена на выравнивание социально-экономических ус­ловий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует пре­жде всего развитию богатых штатов.

Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осущест­влять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги. Регионы значительно отличаются но налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами с позиции ее влияния на аллакационную эффектив­ность и экономический рост.

Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному рас­пределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость.

Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог наследства; к местным налогам относятся налог на не­движимость, местный предпринимательский налог и ряд других.

Для выравнивания условий между отдельными землями (богаты­ми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что ос­новные финансовые ресурсы для выравнивания социально-экономи­ческих условий жизнедеятельности земель поступают через феде­ральные и совместные программы регионального развития.

Несмотря на такую систему финансового выравнивания возмож­ностей, отдельные земли все же продолжают оставаться относитель­но «слабыми». Для них существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством которой налоговый потен­циал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране¹.

Расходные полномочия между всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетно­го федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания воз­можностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинте­ресованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, ук­лоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отмстить, что все решения, принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консенсуса. Достижение его обеспечивается требованием Основного закона Германии (Конституции) о необходимости установления по всей стране единообразных условий жизни населения.

Германская модель бюджетного федерализма создала высокую сте­пень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Использование ее позволило в короткие сроки за счет мас­сивных трансфертов в земли Восточной Германии создать современ­ную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринима­тельство и, что очень важно, стабилизировать общественную жизнь.

Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, а также налог на добавленную стои­мость.

Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои став­ки к базовой федеральной ставке. Так, общая ставка федерального налога на доходы корпораций равняется 28,84%, а провинциальная часть налога на доходы корпораций колеблется от 14 до 17%, за ис­ключением Квебека, где она составляет 8,9%. Таким образом, сум­марная ставка налога на доходы корпораций может достигать 45,84% (сравнивать эту ставку с российской ставкой налога на прибыль не­корректно в силу различий в расчетах налогооблагаемой базы).

В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Это относит­ся прежде всего к личному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций. Так, провинция Квебек самостоятельно собирает и рас­поряжается своей частью личного подоходного налога.

В то же время в канадской модели бюджетного федерализма в отличие от американской важную роль играют процессы повсемест­ного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятель­ности населения. Это задача как общенациональных, так и провин­циальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей бюджетно слабым провин­циям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности про­винций от средненационального расчетного уровня.

Несмотря на ряд существенных различий в системах бюджетного федерализма иностранных государств, в них существуют общие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджет­но-налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. К их числу можно отнести следующие.

Во-первых, разграничение предметов ведения и компетенций должно быть осуществлено таким образом, чтобы они не пересека­лись друг с другом на разных уровнях власти. Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных про­грамм, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации. При выполнении заданий нижестоящими органами вла­сти по поручению вышестоящих властей им необходимо выделение соответствующих ресурсов для осуществления этих заданий с учетом объема работ и затрат. В-третьих, взаимная ответственность по пред­метам ведения должна быть сведена до минимума. В противном слу­чае возникает сложная система взаимоотношений, которая оборачи­вается громоздкостью администрирования, перекладыванием ответст­венности за принятие решений друг на друга. В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отноше­ния, устанавливать четкие границы административной власти и фи­нансовой компетенции. В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю прибыли (доходов) от экономического развития предпри­ятий, регионов. При этом субъекты Федерации должны обладать правом определения объема бремени, возлагаемого на налогоплатель­щиков в пределах своей юрисдикции.