Тема 9. Межбюджетные отношения

1. Федеративные принципы построения бюджетной системы.
2. Бюджетный федерализм и бюджетная самостоятельность регионов.
3. Типы организации бюджетной системы с федеративным устройством. Современные модели бюджетного федерализма в развитых странах.
4. Назначение и функции межбюджетных трансфертов.
5. Особенности бюджетного выравнивания в Российской Федерации. Сущность и содержание бюджетного федерализма.

Переход от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфе­ре. Речь идет прежде всего о необходимости децентрализации бюд­жетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансиро­ванному функционированию всех звеньев бюджетной системы, при­менению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать мно­гие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравни­вание социально-экономических условий жизни населения.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направ­лены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюд­жетным процессом. В более широком смысле федерализм подразуме­вает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.

Политический принцип федерализма заключается в конституци­онном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных един Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестицион­ной политики между Федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков: (а) наличием иерархии; (б) четко сформулированными полномочия­ми каждого из уровней управления; (в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.

В федеративном государственном устройстве каждый уровень на­делен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководя­щие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает авто­номное функционирование и децентрализованное принятие решений.

В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным ти­пом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Авст­рия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления го­сударством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государствен­ной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграни­чению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъек­тами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным цен­тром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качест­венное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что граж­данину страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.

Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно вви­ду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и Другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае на­личие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне они будут оказываться.

Собственно система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством.

Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не является определяющим признаком федеративного устройства вэкономической сфере.

Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномо­чий предполагает ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражда­нами субъектов федерации и страны в целом. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствую­щие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает и ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и феде­ральным центром по выполнению возложенных на них задач госу­дарственного управления предопределяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахо­ждении средств для финансирования децентрализованно принимае­мых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.

В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реали­зации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления под­крепляется соответствующей передачей им денежных средств из фе­дерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации.

Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) ис­пользуются различные формы межбюджетных отношений, призван­ные реализовать общегосударственные интересы на территории субъ­екта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гаран­тированные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качест­ве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закреплен­ных за ним бюджетных полномочий.

Вероятно, из этой посылки исходили авторы трактовки понятия бюджетного федерализма, приведенного в Энциклопедическом словаре. Под бюджетным федерализмом они понимают «форму автоном­ного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформулированных и закреплен­ных законодательных нормах, положениях»¹.

Очевидно, что приведенное определение отражает некую абст­рактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровня­ми власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процес­сы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось.

Во всех федеративных государствах используются различные фор­мы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное вы­равнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равно­го уровня государственных услуг независимо от места проживания.

Идеалистически-утопические определения бюджетного федерализ­ма можно встретить у многих авторов. Достаточно часто бюджетный федерализм рассматривается как организация бюджетных отноше­ний, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федера­ции, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления ².

Довольно сложно, а по всей видимости, и невозможно спроекти­ровать и тем более реализовать на практике систему бюджетных от­ношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней го­сударственной власти в федеративном государстве.

Говорить о том, что бюджетный федерализм обеспечивает соблю­дение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансо­вых средств для полноценного удовлетворения объективных потреб­ностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса на основе дости­жения компромиссов в рамках строго определенных процедур.

Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая вклю­чает «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного про­цесса» ³. Действительно, система бюджетного устройства затрагивает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только органов власти и управления.

Федеративная форма устройства предусматривает самостоятель­ность управления с делегированием власти. При этом важнейшие во­просы в области финансов, экономики принимаются путем перего­ворного процесса, нахождения компромисса между различными уча­стниками управления государством.

Подводя итог вышеизложенному, дадим следующее определение. Под бюджетным федерализмом будем понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достиже­ния компромисса и самостоятельного управления функционировани­ем всех звеньев бюджетной системы.

Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя ус­тановленные принципы, методы и способы формирования бюджет­ных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, опре­деляет пропорции распределения централизованных ресурсов и мето­ды их использования.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных пол­номочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компакт­но проживающих на той или иной территории, учета их предпочте­ний. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие — от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предос­тавлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения рас­ходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновре­менно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполне­нию общеполитических решений в интересах всего государства.

Третья проблема заключается в организации взаимодействия ме­жду бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.