Субъекты управления. Структура органов управления государственными финансами

Под общим термином «управление» понимается сознательное воздействие с целью развития и совершенствования объекта 1. Государство должно совершенствовать систему отношений, при­званных нормализовать финансовые ресурсы, необходимые для социально—экономического развития общества, осуществлять кон­троль за рациональным их использованием. На решение этой задачи и направлено управление финансами — сложный процесс, представляющий единство управляемой (объекты) и управляющей (субъекты) систем². Управляющая система — «финансовая систе­ма-» — совокупность финансовых институтов (учреждений), управ­ляемая система — «система финансов» — совокупность денежных отношений. При этом процесс управления финансами не однозначный, он включает не только управление объектами, но и совершенствование деятельности, организации самих субъектов управления.

Финансовая политика¹ — это совокупность методологических принципов, практических форм организации и методов использо­вания финансов. Она позволяет соединить воедино потенциальные возможности управления, заложенные непосредственно в самих финансах (объектах управления), с конкретными методами работы, организацией органов финансовой системы (субъектов управления). Во всех государствах финансовая политика реали­зуется через финансовую систему, деятельность которой строится на следующих принципах:

• управление финансами с учетом специфики звеньев системы финансов;

• общность функций всех финансовых учреждений;

общее руководство центром при активном участии всех нижестоящих органов управления.

Основными методологическими принципами проведения фи­нансовой политики, т. е. управления финансами, являются:

• зависимость от конечной цели; '

• макроэкономическая сбалансированность всех отраслей хо­зяйства;

• соответствие интересам всех членов общества;

• использование экономических законов;

• учет внутренних и внешних экономических условий на осно­ве реальных возможностей.

Целью управления финансами является финансовая устойчивость и финансовая независимость, проявляющиеся в макроэко­номической сбалансированности, профиците бюджета, снижении государственного долга, твердости национальной валюты, в конечном счете, в сочетании экономических интересов государства и всех членов, общества.

Конкретными методами и формами управления финансами

служат:

• финансовое планирование;

• прогнозирование;

• программирование;

• финансовое регулирование;

• финансовый контроль;

• принятие финансового законодательства;

• система методов мобилизации финансовых ресурсов.

Система управления финансами представлена на рис. 2.1.1. В результате действия финансовой политики осуществляется пере­распределение ВВП, обеспечивающее выравнивание уровней раз­вития субъектов Федерации, сочетание интересов всех хозяйству­ющих субъектов.

Общее управление системой финансов осуществляют высшие органы власти и управления:

• Президент Российской Федерации (администрация Прези­дента) — регламентирует деятельность финансовой систе­мы, подписывает бюджетный план, имеет право «вето» на финансовое законодательство, принятое Парламентом.

• Парламент Российской Федерации (Федеральное Собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государствен­ной Думы) — устанавливает налоги, сборы, неналоговые пла­тежи, утверждает федеральный бюджет, принимает финан­совое законодательство (Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс).

• Правительство Российской Федерации — рассматривает фе­деральный бюджет, выступает как единый центр управления финансами. Центральным органом, осуществляющим реали­зацию финансовой политики, является Министерство фи­нансов Российской Федерации. Оно обеспечивает единство финансовой, кредитно-денежной и валютной политики в Российской Федерации, координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти.

• Министерство финансов Российской Федерации:

— осуществляет методическое руководство в сфере финансо­вого планирования и финансирования отраслей хозяй­ства;

— организует разработку федерального бюджетного плана;

— принимает активное участие (совместно с Министерст­вом экономики Российской Федерации) в разработке баланса финансовых ресурсов страны. На Министерство финансов Российской Федерации возложе­ны организация исполнения федерального бюджета, проведения мероприятий, обеспечивающих расходование бюджетных средств по целевому назначению. Министерству финансов Российской Федерации предоставлены широкие права:

• получать от министерств, ведомств, предприятий, учрежде­ний материалы, необходимые для составления и исполне­ния бюджетного плана;

• ограничивать и приостанавливать финансирование, в случае нарушения финансовой дисциплины;

• проводить ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций.

Министерство по налогам и сборам Российской Федерации и Федеральная служба налоговой полиции осуществляют контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью вне­сения в бюджетные фонды налогов, сборов и других платежей.

Министерство государственного имущества РФ организует уп­равление государственным имуществом-с целью получения дохо­дов неналогового характера (арендная плата, доходы от продажи государственного имущества).

Федеральная комиссия по ценным бумагам контролирует дея­тельность участников фондового рынка, способствуя тем самым увеличению поступлений в бюджетный фонд.

Система Центрального банка Российской Федерации (ЦБ РФ) является важным органом реализации денежно-кредитной и фи­нансовой политики. ЦБ РФ осуществляет наряду с Федеральным казначейством кассовое исполнение бюджета, контролирует дея­тельностью других кредитных институтов.

Для контроля за выполнением финансового законодательства создан специальный контрольный орган — Счетная палата Рос­сийской Федерации, ее основным назначением является кон­троль за федеральными денежными средствами. Счетная палата независима от Правительства и подотчетна Федеральному Собра­нию. Возглавляет Счетную палату председатель, назначаемый Го­сударственной Думой на 6 лет.

Проведение финансовой политики в субъектах федерации, их административно—территориальных и муниципальных образова­ниях осуществляют соответствующие финансовые учреждения.

Финансовое планирование и прогнозирование

В экономической литературе планирование представляют как деятельность по принятию решений, ориентированную на буду­щее. Можно подвести понятие «планирование» под более общее определение через «планомерность», которая означает объектив­ную необходимость и возможность согласования деятельности хо­зяйствующих субъектов. А именно, планирование — это практиче­ская реализация планомерности, т.е. осознанная деятельность по достижению сбалансированности и пропорциональности¹. При­менительно к финансовому планированию —это деятельность по сбалансированности и пропорциональности финансовых ресурсов. Сбалансированность при этом означает оптимальное соотношение между финансовыми ресурсами, находящимися в распоряжении государства, и доходами, остающимися в руках хозяйствующих субъектов. Пропорциональность — рациональное соотношение ме­жду величиной дохода до уплаты налога и после уплаты по пред­приятиям, отраслям хозяйства, регионам, субъектам федерации. Государство через увеличение или уменьшение этого соотноше­ния может стимулировать либо ограничивать их развитие.

Финансовое планирование представляет собой составную часть народнохозяйственного планирования, базируется на показате­лях плана социально-экономического развития, направлено на ко­ординацию деятельности всех органов финансовой системы. От­носительная обособленность отдельных звеньев системы финан­сов предопределяет необходимость разработки системы финансо­вых планов, отражающих:

• особенности форм и методов образования и использования денежных фондов;

• отраслевое и территориальное перераспределение финансо­вых ресурсов.

Главным объектом финансового планирования являются звенья финансов (отношения), получающие в плане свое количественное выражение. Движение средств конкретного денежного фонда выра­жается и закрепляется в соответствующих финансовых планах, ко­торые объединены в единую систему. Центральное место в системе финансовых планов принадлежит бюджетному плану, в котором от­ражается движение бюджетного фонда, формы и методы его обра­зования и использования, структура доходов и расходов.

Движение внебюджетных фондов отражается соответственно в финансовых планах (сметах) доходов и расходов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Фонда обязатель­ного медицинского страхования, Государственного фонда занято­сти населения РФ. В доходной части отражаются обязательные и добровольные взносы юридических и физических лиц. Размер страховых взносов установлен в процентах от фонда оплаты тру­да. Во внебюджетные фонды частично поступают бюджетные средства, при недостатке средств допускается заимствование средств внебюджетных фондов друг у друга. Таким образом, вне­бюджетные фонды тесно связаны между собой и с бюджетным фондом.

Страховой фонд необходим для возмещения потерь в масштабе всего общества, отдельных регионов, муниципальных образова­ний и граждан. Для учета потребностей всех хозяйствующих субъ­ектов страховой фонд формируется и используется в плановом по­рядке. В доходной части плана отражаются взносы предприятий, организаций, отдельных граждан, поступления средств из других фондов (бюджетного направления), в расходной — возмещение убытков от стихийных бедствий, выплаты страховых сумм страхо­вателям. План образования и использования страхового фонда по­зволяет более маневренно и эффективно использовать средства. . Важное место в обеспечении пропорциональности и сбаланси­рованности общественного воспроизводства, регулировании де­нежного обращения занимаетСводный финансовый баланс госу­дарства (баланс финансовых ресурсов — БФР), а также балансы доходов и расходов каждого субъекта Федерации. Эти документы разрабатываются Министерством экономики РФ при активном участии Министерства финансов РФ и других подразделений фи­нансовой системы. В балансе отражается формирование и исполь­зование ресурсов, планируемых в составе бюджетного фонда, вне­бюджетных фондов, страхового фонда, кредитного фонда, денеж­ных фондов предприятий и организаций, денежных средств граж­дан. Балансовый метод позволяет выявить дефицит финансовых ресурсов в масштабе страны, субъектов федерации, местных адми­нистраций; эффективно и обоснованно перераспределить средст­ва между всеми хозяйствующими субъектами. Сводный финансо­вый баланс объединяет в единую систему все финансовые планы, его показатели принимаются за основу при составлении бюджет­ного и кредитного планов и других финансовых планов. ¹ Непосредственно взаимосвязанным со сводным финансовым балансом является другой синтетический баланс — баланс денежных доходов и расходов населения. В нем отражается движение де­нежных ресурсов населения в наличной и безналичной форме:

• заработная плата; ,

• доходы от индивидуальной трудовой деятельности;

• пенсии и пособия;

• стипендии;

• доходы от обмена товарами между группами населения;

• оплата товаров и услуг;

• налоги и добровольные взносы;

• сбережения во вкладах и займах.

Баланс определяет пропорции между доходами и расходами на­селения, отражает рост оплаты труда и пенсионного обеспечения, увеличение объемов товарного предложения. В связи с этим ба­ланс денежных доходов и расходов населения имеет большое зна­чение для планирования наличного денежного оборота, рознично­го товарооборота, налоговых поступлений, кредитных ресурсов. Он составляется по стране в целом и субъектам федерации Минис­терством экономики РФ с участием Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ и других органов финансовой системы.

Показатели финансовых планов являются исходным материа­лом для анализа финансового положения государства, информа­ционной основой (базой) перспективного планирования. Систе­ма финансовых планов позволяет выявить объективные взаимо­связи и долговременные тенденции изменения структуры источ­ников финансовых ресурсов {доходов физических и юридических лиц), а также факторы, определяющие развитие этих тенденций в будущем.

Финансовое прогнозирование — предвидение возможного финансово­го положения государства, обоснование показателей финансовых пла­нов. Прогнозы могут быть среднесрочными (5-10 лет) и долгосроч­ными (более 10 лет). Финансовое прогнозирование предшествует стадии составления финансовых планов, вырабатывает концепцию финансовой политики на определенный период развития общест­ва. Целью финансового прогнозирования является определение ре­ально возможного объема финансовых ресурсов, источников фор­мирования и их использования в прогнозируемом периоде. Про­гнозы позволяют органам финансовой системы наметить разные варианты развития и совершенствования системы финансов, фор­мы и методы реализации финансовой политики.

Финансовое прогнозирование предполагает применение раз­личных методов:

• построение эконометрических моделей, описывающих дина­мику показателей финансовых планов в зависимости от фак­торов, определяющих (влияющих на) экономические про­цессы;

• корреляционно-регрессионный анализ;

• метод непосредственной экспертной оценки. Финансовое программирование — метод финансового планирова­ния^. использующий программно-целевой подход, в основе которого заложены четко сформулированные цели и средства их достиже­ния, предполагает:

• установление приоритетов государственных расходов по на­правлениям;

• повышение эффективности расходования государственных средств;

• прекращение финансирования в соответствии с выбором

альтернативного варианта.

Выбор варианта программы зависит, прежде всего, от экономи­ческих факторов (ресурсных). При этом учитываются не только масштабы, значение и сложность достижения цели, но и размеры имеющихся заделов, ожидаемый суммарный эффект, потенциаль­ные потери от недостижения цели. Программирование, как важ­ный метод согласования кратко- и долгосрочных целей и мёр в об­ласти финансовой политики, должно активно использоваться в современной практике финансового планирования.

Финансовое программирование используется в развитых стра­нах с 60-х годов. Суть его заключается в составлении 5-летних |«скользящих» планов расходов. Каждый год план корректируется |& на основе ожидаемого исполнения показателей плана текущего го­да. Показатели при этом передвигаются (скользят) по 5-летней [шкале на год (следующий за отчетным) вперед. Плановые показа­тели 1-го предстоящего года являются директивными (обязатель-| ными), а последующих 4-х лет — ориентировочными. ; В настоящее время в Российской Федерации используются це­левые комплексные программы, представляющие систему науч­но-исследовательских, организационно-хозяйственных и других К мероприятий, направленных на достижение производственных це­лей, сбалансированности по ресурсам и исполнителям.

Контрольные вопросы:

1. Каково назначение финансового планирования ?

2. Какие методы финансового планирования применяются в на­стоящее время?

3. Какие планы входят в Систему финансовых планов?

4. Почему «бюджетный план» является центральным в системе финансовых планов ?5. Какова роль финансового прогнозирования и финансового про­граммирования ?