Выбор оптимальной формы интернализации внешних эффектов не может осуществляться по шаблону. Он определяется спецификой конкретной ситуации, формой внешнего эффекта и практической целесообразностью достижения результата с наименьшими издержками. Степень участия государства в интернализации внешних эффектов зависит от масштабов охвата внешними эффектами населения, размером нанесенного ущерба, величиной необходимых трансакционных издержек по его устранению. Наиболее широкое применение теория внешних эффектов получила при решении экологических проблем.
Эффективная политика в области контроля за загрязнением окружающей среды – это такая политика, которая позволяет сбалансировать предельные общественные выгоды контроля с предельными общественными издержками, необходимыми для проведения ее в жизнь.
Пересечения кривой предельных общественных выгод MSB с кривой предельных общественных издержек MSC позволяет определить эффективный для данного общества уровень вредных выбросов, выраженный в процентах (рис.11.10). Дело в том, что по мере снижения процента загрязняющих окружающую среду выбросов предельные социальные затраты резко возрастают, поэтому каждый дополнительный процент снижения обходится все дороже и дороже.
Регулирование внешних эффектов – это осуществление в виде ограничений или поощрений способов интернализации внешних эффектов, направленных на оптимизацию распределения ресурсов. Суть проблемы регулирования сводится к тому, чтобы найти способы трансформации внешних предельных издержек (выгод) во внутренние. Для решения этой задачи используется правовые, административные и экономические методы. Правовые методы включают законы, правовые акты, постановления, указы. Административные природоохранные мероприятия включают регламентацию хозяйственной деятельности, мониторинг объектов природной среды и ресурсов, контроль за соблюдением стандартов и норм, государственную экологическую экспертизу. Экономические методы построены на принципе платности природопользования, который действует через систему платежей за выбросы и продажи временных разрешений на их осуществление, налогов и штрафов, а также премий и льгот. Такая система снижает природоемкие производства и защищает экологическую среду.
Экологические стандарты представляют собой предельно допустимые нормы, соблюдение которых является обязательным для всех субъектов. Стандарты по вредным выбросам– это устанавливаемые государством ограничения на виды и объемы загрязняющих окружающую среду выбросов, а также пределы концентрации вредных веществ в отходах. Они являются наиболее распространенным способом регулирования отрицательных внешних эффектов. Цель достигается либо за счет прямого ограничения объема выпуска, либо за счет роста затрат производителей, связанных с необходимостью соблюдения норм (установки оборудования, проведение мероприятий по очистке выбросов). Превышение установленных правительственными органами стандартов влечет за собой крупный штраф или головное наказание.
Практика установления стандартов имеет, однако, свои очевидные недостатки. Прежде всего, они разрешают в определенных пределах бесплатно сбрасывать вредные вещества. При установлении единых для стран норм не учитывается разная степень остроты экологических проблем в разных регионах, а также существенные различия предельных частных издержек отдельных фирм и уровнях общественной предельной полезности для различных получателей экстерналий. Поэтому, способствуя сокращению внешних эффектов, применение стандартов не обеспечивает оптимального распределения ресурсов.
Пример. Если предельные издержки фирм различаются (рис. 11.11), то применение единого стандарта выбросов S приводит к тому, что для фирм с низкими издержками (MPC1 – MSC1) установленные требования окажутся выше эффективного (Q1>Qs), а для фирм с более высокими издержками (MPC2 – MSC2) – ниже эффективного (Q2<Qs). Поскольку в обоих случаях общественно оптимальный объем выпуска не достигается, то и неэффективность размещения ресурсов не устраняется. Подобная ситуация складывается и при наличии расхождений в уровне общественных выгод (рис. 11.12).
Например, степень загрязненности в городах выше, чем в сельской местности. Соответственно и общественные выгоды от производства блага в городах ниже (MSВ2), чем в сельской местности (MSВ1). Поэтому при применении единого стандарта действующие в сельской местности фирмы будут производить на уровне ниже оптимального (Q1>Qs), а фирмы, действующие в городах, – выше оптимального (Q2<Qs), что свидетельствует о неэффективности распределения ресурсов. Устранение этих недостатков путем введения индивидуальных стандартов экономически не оправдано, т.к. связано с большими административными издержками (сбор информации, мониторинг и контроль).
Тарануха Ю.В. Микроэкономика. – М., 2005. – С. 267-268.
Мониторинг, применяемый для отслеживания норм выбросов по каждому отдельному загрязнителю, также может быть использован для снижения издержек фирм по соблюдению установленных норм. При этом фирмам разрешается превышать нормативы по одному виду выбросов, если она обеспечивает равноценное снижение выбросов другого вида.
Альтернативой прямым запретам на загрязнение окружающей среды является система экономических мер, в первую очередь, налогообложение экологически вредных производств по ставкам, побуждающим предприятие избегать неблагоприятного воздействия на природную среду.
Применение налогов имеет ряд преимуществ. В отличие от стандартов, оно не требует сбора труднодоступной информации о предельных издержках снижения выбросов и связано с более низкими издержками регулирования.
Применение налога Т не затрагивает издержек фирм на уменьшение загрязнения МСа1 и МСа2 и способно обеспечить тот же уровень выбросов при более низких издержках (МСTb < МСSb), чем в случае применения стандартов S (рис. 11.13, а). Так как фирмы могут извлечь выгоду в виде разницы между затратами на сокращение выбросов и налогом, то последний выступает мощным стимулом для сокращения фирмами уровня выбросов за счет совершенствования технологии, а налоги способствуют росту госдоходов.
Между тем использование налогов на практике имеет определенные трудности:
§ во-первых, отсутствие непосредственной корреляции между объемом выпуска и уровнем загрязнения не обеспечивает интернализации внешнего эффекта, что требует четкого определения источника внешнего эффекта и установления налога на каждый отдельный вид вредных выбросов, а это связано со значительными дополнительными издержками;
§ во-вторых, налоги ведут к росту цен;
§ в-третьих, равнозначные ошибки (рис. 11.13, б) при установлении налога Т1 оборачиваются более серьезными предельными общественными издержками (МSСT > МSСS), нежели в случае применения стандартов S1;
§ в-четвертых, имеющее компенсирующий характер применение налогов не гарантирует устранения наносимого ущерба, что чревато необратимыми последствиями в долгосрочной перспективе;
§ наконец, в тех случаях, когда получатели внешнего эффекта располагают более дешевым способом их устранения, налогообложение вообще неэффективно.
Тарануха Ю.В. Микроэкономика. – М., 2005. – С. 269-270.
Большой гибкостью обладает плата за выбросы. Плата за выбросы – это плата, взимаемая с фирмы за каждую единицу загрязняющих окружающую среду выбросов. Такая система способствует сокращению общего объема вредных выбросов, о чем наглядно свидетельствует международный опыт ее применения. Однако остается опасность нарушений стандартов загрязнений.
В последнее время получают все более широкое применение новые методы борьбы с загрязнением окружающей среды. Среди них такая своеобразная форма, как продажа прав на загрязнение окружающей среды. Государство определяет объем вредных выбросов, допустимый в данном регионе, и продает его в форме лицензий, каждая из которых дает право на сброс загрязняющих веществ. Согласно рекомендациям Р.Коуза, необходимость заполнения пробелов в существующей системе собственности способствует созданию новых рынков и осуществлению интернализации внешних эффектов. Идея передачи части прав собственности на окружающую среду в форме разрешений (лицензий) на загрязнение принадлежит американскому политологу Р.Дэйлсу. Он предложил два варианта такой передачи. При первом из них осуществляется продажа через аукцион, при втором – лицензии распределяются бесплатно, и разрешается купля-продажа прав на загрязнение субъектами. Возможность продажи прав на загрязнение фирмой с более низкими издержками на охрану окружающей среды той фирме, у которой эти издержки высоки, обеспечивает гибкость в распределении загрязнений в пределах изначально установленного уровня. Такой подход сочетает преимущества прямого административного регулирования с выгодами рыночного саморегулирования и потому является более предпочтительным, чем экологическое налогообложение.
Пусть установленный стандартом объем загрязнений равен Q*. Предложение разрешений на загрязнение является абсолютно неэластичным и представлено в виде вертикальной кривой S. Цена лицензии будет зависеть от спроса В на них, как права на сброс загрязняющих веществ (рис.11.14). Равновесие установится при цене лицензии Р. Если государство, партия «зеленых» решат улучшить экологическую ситуацию в области, они могут купить часть лицензий или изъять их из обращения.
Это равнозначно сокращению предложения лицензий (S’) и росту их цены (P’). Одни фирмы будут вынуждены сокращать выпуск либо внедрять более совершенные способы производства. Фирмы, для которых цена лицензий окажется выше издержек по снижению вредных выбросов, вынуждены будут прекратить производство, что обеспечит переход прав на выбросы к фирмам, имеющим более низкие издержки по снижению вредных выбросов. В результате достигается повышение эффективности при более низких издержках. Таким образом, продажа прав на загрязнение является гибким средством в борьбе за улучшение экологической ситуации в стране.
На рынке прав на загрязнение может использоваться также механизм «компенсаций». Он представляет собой заключенное на компенсационной основе соглашение между фирмами об обмене правами собственности на загрязнение. Механизм компенсаций применяется тогда, когда дополнительные загрязнения недопустимы. Суть его состоит в том, что фирма может приобрести права на выбросы у другой фирмы, которая готова за определенную плату сократить их.
Еще одной формой регулирования может стать механизм «кредитования». Он сводится к тому, что фирмы, имеющие более низкий по сравнению с нормативным уровень вредных выбросов, получают не только право («кредит») на равновесное превышение норм загрязнений в будущем, но и возможность накапливать такие «кредиты». Если фирмам предоставляется право продавать такие «кредиты», то этот способ регулирования может стать мощным стимулом для дальнейшего снижения выбросов.
В рамках современной теории внешних эффектов предпринимаются также попытки использования динамического подхода, связанные с учетом и оценкой потребностей будущих поколений на основе дисконтирования.
Для разрешения данных проблем используется экологическая экспертиза. Она проводится с целью установления соответствия хозяйственной или иной деятельности экологической безопасности общества и выявления внешних эффектов.
Эффективная политика в области контроля за загрязнением окружающей среды – это такая политика, которая позволяет сбалансировать предельные общественные выгоды контроля с предельными общественными издержками, необходимыми для проведения ее в жизнь.
Пример. Если предельные издержки фирм различаются (рис. 11.11), то применение единого стандарта выбросов S приводит к тому, что для фирм с низкими издержками (MPC1 – MSC1) установленные требования окажутся выше эффективного (Q1>Qs), а для фирм с более высокими издержками (MPC2 – MSC2) – ниже эффективного (Q2<Qs). Поскольку в обоих случаях общественно оптимальный объем выпуска не достигается, то и неэффективность размещения ресурсов не устраняется. Подобная ситуация складывается и при наличии расхождений в уровне общественных выгод (рис. 11.12).
Пусть установленный стандартом объем загрязнений равен Q*. Предложение разрешений на загрязнение является абсолютно неэластичным и представлено в виде вертикальной кривой S. Цена лицензии будет зависеть от спроса В на них, как права на сброс загрязняющих веществ (рис.11.14). Равновесие установится при цене лицензии Р. Если государство, партия «зеленых» решат улучшить экологическую ситуацию в области, они могут купить часть лицензий или изъять их из обращения.