Принципы организации и деятельности прокуратуры – это мировоззренческие идеи основополагающего характера, выраженные в нормах права, определяющие место и роль прокуратуры в механизме осуществления государственной власти, а также устанавливающие цели, задачи ее деятельности, полномочия и правовые средства их реализации[1].
Настоящее определение содержит в себе ряд признаков, которые характеризуют такое явление как принцип организации и деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации. Для того, что бы уяснить сущность основополагающих начал (принципов), лежащих в основе системы организации и деятельности прокуратуры, их содержание и значение, рассмотрим эти признаки подробнее.
1. Приведенное определение принципов прокурорского надзора одновременно характеризует два аспекта. С одной стороны, организационное построение и управление системой органов прокуратуры и ее взаимоотношения с иными органами государственной власти, политическим партиям, общественным организациям и объединениям. С другой стороны, функциональный порядок реализации прокуратурой своих полномочий по достижения целей и задач предусмотренных Конституцией РФ и иными федеральными законами.
Таким образом, каждый из рассматриваемых принципов одновременно характеризует исключительно организационные и функциональные аспекты системы органов прокуратуры. Основополагающие начала, на которых строится законодательство о прокуратуре, посредством которого определяются процедуры реализации прокурором своих полномочиях, формируются на иных, общеправовых принципах.
2. Принципы организации и деятельности прокуратуры – это мировоззренческие идеи, имеющие основополагающий характер. Они отражают мировоззрение того общества, в котором непосредственно происходит их формирование. Чтобы лучше понять этот механизм, необходимо рассмотреть взаимосвязь и содержание таких явлений, как идея и мировоззрение.
В дефиниции принципа понятие идея означает наше представление (мысль) о том, каким должно быть организационное построение органов прокуратуры и каким должен быть характер ее деятельности, чтобы в полной мере реализовать потребности личности, общества и государства в обеспечении режима законности. Причем это представление (идея) необходимо соотносится с мировоззрением конкретного общества, существующего на определенном отрезке времени.
Так, например, после революции 1917 г. Декретом о суде № 1, были отменены все судебные учреждения царской России, в том числе упразднен и институт прокурорского надзора. «Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры. Впредь до преобразования всего порядка судопроизводства предварительное следствие по уголовным делам возложить на местных судей единолично. В роли обвинителей допускаются все непорочные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами». Именно так в соответствии с революционным мировоззрением представляла новая власть большевиков сущность, систему и порядок обвинения по уголовным делам.
Вместе с тем меняется объективная реальность, изменяется мировоззрение власти и соответственно представления, взгляды на институт прокуратуры. Уже к 1922 г. большевики приходят к необходимости создания института прокуратуры на тех же основных принципах, в соответствии с которыми он существовал и в царской России.
Это объясняется тем, что современное мировоззрение личности, общества или государственной власти разворачивается в форме деятельностного отношения к окружающей объективной реальности. Причем формирование этого отношения носит преобразующий характер. Его структуру можно выразить в следующей методологической схеме: знание, убеждение, воля и действие, которое в юриспруденции, в частности, выражается в принятии законодательных актов, а также в деятельности по реализации закрепленных в законе соответствующих прав и обязанностей.
Иллюстрацией сказанному могут послужить те реформенные преобразования, которые постигли нас в последнее десятилетие.
В конце 80-х – начале 90-х годов ХХ века под воздействием объективных причин социального развития обществом и государственной властью постепенно стала осознаваться потребность в необходимости перестройки прокуратуры соотносительно с изменившейся формой государственного и политического устройства России. В своих поисках ученые и практические работники обращались к знаниям, накопленным как учеными-процессуалистами дореволюционной России, периода советской эпохи развития государства, так и разработкам ученых и законодательной практике зарубежных стран. Высказывались предложения лишить прокуратуру полномочий по осуществлению надзора за соблюдением и исполнением законов (общего надзора), оставив ей только исключительные полномочия по осуществлению уголовного преследования, поддержанию государственного обвинения в суде и надзору за законностью исполнения назначенных судом наказания и иных мер принудительного характера[2].
Анализ всей совокупности имеющейся информации (знаний) о технологическом построении прокуратуры позволил сформировать у представителей российской научной общественности и государственной власти убеждение в том, каким оно должно быть в правовом государстве. Для этого потребовалось много усилий и времени, чтобы осознать и последовательно выразить в нормах Конституции и ФЗ «О прокуратуре в РФ» идею соотношения интересов государственной власти по обеспечению режима законности в государстве с интересами личности и общества в целом[3].
Сложившееся на основе анализа знаний убеждение о должном построении системы органов прокуратуры и порядке осуществления ей своих полномочий в новой демократической России позволило прийти к консолидированному законопроекту закона о прокуратуре.
При переходе от знаний к формированию убеждения о правильности, истинности идеи о должном построении уголовного судопроизводства большое влияние оказывают оценки и идеалы общества, а также идеология государственной власти. Так, например, для подавляющего большинства населения России прокуратура была и остается той инстанцией, где они получат защиту от произвола чиновников.
На стадии перехода от знаний к убеждению, испытывающего на себе влияние общественных и государственно-идеологических оценочных критериев, формируется представление (идея) о должном построении прокуратуры и организации ее деятельности. Однако на данном этапе понятие принципа как мировоззренческой идеи о должном построении уголовного судопроизводства носит пока только исключительно умозрительный характер и не имеет своего общеобязательного значения, то есть того признака, который придает ему свойство нормативности и делает его общеобязательным.
Очевидно, что, являясь одним из видов государственной деятельности, система организации и деятельности органов прокуратуры всегда опосредована нормами права. Вне норм права никакой деятельности по осуществлению прокурорского надзора быть не может. Для того чтобы сформировавшаяся в сознании общества и государственной власти идея о должном построении системы органов прокуратуры нашла свое воплощение в нормах права и оказала императивное воздействие на ее деятельность, законодателю, ученым необходимо проявить свою волю.
Примером этого может служить сам процесс принятия законов в Государственной Думе РФ, когда различные группы, партии, фракции отстаивали свою концепцию, свой подход к уголовно-процессуальному законодательству, тем самым добиваются относительно согласованной позиции по определенным вопросам.
Принципы организации и деятельности органов прокуратуры проявляются в различных формах и во всех отраслях прокурорского надзора. Они является властно-распорядительными требованиями как для правоприменителя, так и для законодателя, служа ориентиром, обеспечивающим преемственность при внесении изменений и дополнений в законодательство о прокуратуре.
Вместе с тем, не всегда принципы проявляется в позитивном праве, формулируется в норме или отдельных положениях юридической нормы. Существуют ситуации, когда при отсутствии легальной регламентации того или иного порядка деятельности сама идея непосредственно оказывает руководящее воздействие на прокурора, реализующего свои полномочия.
3. Здесь проявляется третий признак принципов прокурорского надзора – необходимое воплощение в нормах права. Выражение принципов организации и деятельности органов прокуратуры не означает их закрепление в отдельной норме или соответствующей главе нормативно-правового акта.
Формулировка принципа, а также его содержание может быть выражены как в одной норма, так и в совокупности норм, регламентирующих деятельность органов прокуратуры.
Свое непосредственное выражение принципы организации и деятельности органов прокуратуры нашли в статье 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ». Однако только этой статьей не исчерпывается весь перечень основополагающих идей, составляющих фундамент учреждения прокуратуры в России.
Так, например, в статье 2 указанного закона закреплен принцип международного сотрудничества. В соответствии с этим принципом Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации. Статья 5 Федерального закона «О прокуратуре РФ» формулирует содержание принципа независимости прокурорских работников, в соответствии с которым воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность и т.д.
Вместе с тем необходимо отметить, что, реализуя свои полномочия по отдельным направлениям, органы прокуратуры руководствуются не только принципами, закрепленными в Федеральном законе «О прокуратуре РФ», но и мировоззренческими идеями выраженными в других законах.
Например, реализуя функции по уголовному преследованию лиц, совершивших преступления, прокурор наряду с принципами организации и деятельности прокуратуры, руководствуется также основополагающими идеями определяющими уголовно-процессуальную деятельность; осуществляя надзор за администрациями органов и учреждений, исполняющих назначенное судом наказание, прокурор руководствуется принципами характерными для этого вида деятельности и т.д. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве определяется принципами целесообразности и диспозитивности и т.д.
4. Еще один признак: принципы организации и деятельности органов прокуратуры, это наиболее общие идеи относительно должного и целесообразного построения и функционирования института – прокуратуры. Поэтому в случае, если имеются две идеи различной степени общности, одна из которых поглощает другую, то – при прочих равных условиях принципом следует считать наиболее общую.
Например, идея о том, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений.
Этот принцип включает в себя, как минимум, две идеи. Так, одна из них касается внешней стороны независимости прокуроров при исполнении ими своих обязанностей. Она обеспечена соответствующими правовыми гарантиями, позволяющими реально воплотить ее в жизнь. К таким гарантиям, в частности, можно отнести: недопустимость вмешательства кого бы то ни было в дела прокурора, особый порядок проведения в отношении прокурорских работников различного рода проверок, в том числе и в отношении решений вопросов о возбуждении уголовного дела и т.д.
Другая идея касается внутренней независимости прокурора от различного рода предрассудков в отношении социальных, расовых, нравственных, материальных аспектов общественной жизни. Часть 1 статьи 40.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» содержит прямое указание, в соответствии с которым, на должность прокуроров могут быть назначены только лица, обладающие помимо профессиональных качеств, также высокими моральными и нравственными устоями. Об этом гласит присяга, которую дают прокуроры и следователи прокуратуры, начиная свою профессиональную деятельность. Так при назначении на должность прокурор клянется дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры. Нарушение этой присяги не совместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры.
Отдельно взятый принцип не оказывает никакого регулирующего воздействия на организацию и деятельность органов прокуратуры. О влияние принципов на построение технологии прокурорского надзора возможно говорить только если рассматривать каждый принцип во взаимодействии с другими основополагающими началами в рамках системы.
Вопрос же о том, что представляет собой система принципов организации и деятельности прокурорского надзора, какие принципы входят в нее в качестве структурных элементов и как они между собой взаимодействуют, хотя и достаточно изучен, но продолжает носить дискуссионный характер.
Так, например, А.С. Александров полагает, что прокуратура построена на противоречивых организационных началах. Это же относится и к характеру ее деятельности. Сколько есть типов прокуратуры, столько и систем принципов. Наша прокуратура относится к смешанному типу, в котором авторитарные черты дополняются элементами демократии. Прокурорский надзор в современном виде есть сочетание элементов обвинительных и контрольных (надзорных) в организации и деятельности прокуратуры. Тем не менее, есть основания говорить именно о системе принципов прокуратуры, а не о простой совокупности несвязанных друг с другом и противоречивых начал, поскольку, во-первых, преобладающее значение имеют только начала, определяющие надзорный характер отечественной прокуратуры, и, во-вторых, именно эти начала закреплены в позитивном праве в качестве принципов прокуратуры. Система идей, определяющих сущность прокуратуры как обвинительной власти, находится в «подавленном», неразвитом состоянии[4].
Иными словами, ученый полагает, что система принципов прокуратуры имеет бинарный характер, где обязательно присутствуют два «принципа антагониста»: законность – целесообразность; презумпция невиновности – презумпция виновности; публичность – диспозитивность и т.д. В зависимости от политического устройства государственной власти какой-то один из принципов является доминирующим и оказывает влияние на организацию и деятельность органов прокуратуры.
С другой стороны, существует и другая, общепринятая в научной и учебной литературе система принципов организации и деятельности прокуратуры. Основополагающие начала – элементы этой системы выражены в соответствующих нормах Федерального закона «О прокуратуре РФ».
Так, в некоторых из учебников по «Прокурорскому надзору» среди принципов организации и деятельности органов прокуратуры выделяют: принцип законности, принцип централизации, принцип единства прокурорского надзора, принцип независимости прокурорского надзора, принцип гласности, принцип внепартийности[5].
Подобный плюрализм научных позиций обусловлен, прежде всего, субъективным характером построения системы принципов организации и деятельности прокурорского надзора как правового явления, несмотря на то, что в основе любой системной конструкции лежит объективное содержание.
При такой ситуации, – отмечает Д.А. Керимов, – любое всеобщее определение системы может претендовать в лучшем случае на «метатеоретическое», «идеально-моделированное» или «абстрактно-формализованное значение», отвлеченное от качественной характеристики реальных системных образований. А отсюда следует, что сами всеобщие определения системы должны классифицироваться в зависимости от целей их формулирования.
Учитывая достаточно сложный и противоречивый характер рассматриваемой категории, а также недостатки приведенных определений, мы полагаем, что в основание количественной характеристики системы принципов организации и деятельности органов прокуратуры следует положить одно из основных свойств мировоззренческой идеи – наиболее высокую степень общности.
Качественная же сторона системы принципов уголовного судопроизводства должна быть выражена следующими системообразующими свойствами:
1. Структурно упорядоченное построение элементов, которые гарантируют целостное единство системы принципов организации и деятельности прокуратуры.
2. Это единство должно быть обусловлено взаимосвязью между элементами-принципами системы по их содержательным признакам.
3. Каждый элемент системы принципов организации и деятельности прокуратуры должен обладать качественной самостоятельностью, устойчивостью и иметь относительную автономность функционирования.
Среди признаков характеризующих систему принципов организации и деятельности прокуратуры, наиболее важным и ключевым является признак объективной взаимосвязи между мировоззренческими идеями внутри системы (ее элементами), иначе это построение не будет иметь системной природы.
Однако для достижения эффекта системности, по нашему мнению, необходима не только качественная взаимосвязь между элементами, но и их количественное соотношение. Потому что лишние элементы будут привносить в систему деструктивный эффект, что в конечном итоге не позволит ей приобрести интегративные свойства и оказывать действенное влияние на осуществляемую деятельность. Поэтому указание на наибольшую степень общности мировоззренческой идеи и является одним из основных факторов, оказывающих влияние на количественный состав элементов системы принципов организации и деятельности органов прокуратуры.
