Экологическая безопасность и ее нормативно-правовое обеспечение

Для решения проблем экологической безопасности в РФ используется весь набор правовых актов, принимаемых в системах исполнительной и законодательной власти - от Конституции до стандартов, норм и правил.

Нормативно-правовые акты, используемые в России для решения проблем экологической безопасности

- Конституция Российской Федерации

- Федеральные законы

- Указы Президента Российской Федерации

- Постановления Конституционного Суда Российской Федерации

- Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации

- Законодательство субъектов Российской Федерации

- Международные конвенции, соглашения и договоры

- Нормативные и инструктивно-методические акты специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации

- Стандарты, нормы и правила

- Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации

- Уставы населенных пунктов

Акты, принятые на федеральном уровне, подлежат исполнению на всей территории России, акты субъектов Федерации не должны противоречить федеральным актам и исполняются на территории данного субъекта Федерации. Уставы населенных мест не должны противоречить федеральным актам и актам субъектов Федерации и исполняются только на территории данного населенного места.

Как в России, так и в других странах, большая часть нормативно-правовых актов, направленных на повышение уровня экологической безопасности, совсем не обязательно готовятся и принимаются специальными экологическими законодательными подразделениями или экологическими органами исполнительной власти, так как практически любая форма хозяйственной деятельности (планируемой или осуществляемой) может отрицательно сказываться на уровне экологической безопасности. Поэтому, например, практически все проекты законодательных документов, регулирующих хозяйственную деятельность, поступают на заключение в Комитет по экологии Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в Правительство РФ, т.е. все они не должны содержать положений, допускающих снижение уровня экологической безопасности.

Количество нормативно-правовых актов уже достаточно велико, но среди основополагающих правовых актов нет «Закона об экологической безопасности». Между тем такой закон был подготовлен рабочей группой при Комитете по экологии Государственной Думы в 1995 г. и прошел три чтения, был одобрен Советом Федерации, но Президент РФ наложил на него вето. Обоснованием для вето послужило противоречие в Конституции РФ, где в статье 71 к ведению Федерации отнесена безопасность, а обеспечение экобезопасности в статье 72 отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Поэтому в письме Президента в Государственную Думу об отклонении законопроекта «Об экологической безопасности» утверждается, что экобезопасность не может быть составной частью безопасности. На самом деле причиной отклонения было давление со стороны Минатома и Минобороны, так как в одной из статей проекта запрещались все виды испытаний ядерного оружия и ядерных взрывов в мирных целях, а также ввоз на территорию России радиоактивных отходов, включая отработанные топливные сборки (облученное ядерное топливо - ОЯТ).

Разночтение в статьях 71 и 72 является недостатком действующей Конституции; по-видимому, ее составители имели представления только о локальной экологической опасности и не очень представляли себе проблемы региональной и тем более глобальной экологической опасности.

2. Экологическая безопасность - определения и основные понятия

В настоящее время в словарях, работах и документах сформулировано несколько определений экологической безопасности. Одно из первых дано в Экологическом энциклопедическом словаре, 1989: экологическая безопасность- это «любая деятельность человека, исключающая вредное воздействие на окружающую среду». Безопасность, конечно, не деятельность; в качестве деятельности можно определить обеспечение безопасности. Краткость этого определения оставляет нераскрытыми некоторые важные аспекты экологической безопасности.

Более обширное определение понятия «экологическая безопасность» приведено у Н.Ф. Реймерса в 1990:

«1) совокупность действий, состояний и процессов, прямо или косвенно не приводящих к жизненно важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимым природной среде, отдельным людям и человечеству;

2) комплекс состояний, явлений и действий, обеспечивающий экологический баланс на Земле и в любых ее регионах на уровне, к которому физически, социально-экономически, технологически и политически готово (может без серьезного ущерба адаптироваться) человечество.

Экологическая безопасность ограничена временными рамками и размахом производимых акций: кратковременное воздействие может быть относительно безопасным, а длительное - опасным, изменение в локальных рамках почти безобидным, а широкомасштабное -фатальным. Сила воздействия иногда может не иметь решающего значения - для многих факторов (например, воздействие некоторых пестицидов, биологических агентов), практически нет нижнего безопасного предела концентрации (ПДК - предельно допустимая концентрация равна нулю), особенно при большой длительности воздействия (могут не реагировать живущие поколения, но страдать их потомки)».

В «Толковом словаре по охране природы» (1995) приведено следующее определение экологической безопасности - «положение, при котором отсутствует угроза нанесения ущерба природной среде и здоровью населения».

В сериальном издании «Безопасность России», в томе «Словарь терминов и определений» (1999) экологическая безопасность определена следующим образом: «Состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства, а также окружающей среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на них; положение, при котором отсутствует угроза нанесения ущерба природной среде и здоровью населения.

В настоящее время в качестве критериев экологической безопасности используются «предельно допустимые концентрации» (ПДК) и «предельно допустимые выбросы и сбросы» (ПДВ и ПДС). Критерии экологической безопасности по отношению к окружающей среде частично определены только для некоторых природных сред, а критерии по допустимым пределам использования природной среды для народнохозяйственных нужд не определены. В качестве методов регулирования используется плата за ресурсы и плата за земли».

В другом томе издания «Безопасность России» - «Экологическая безопасность, устойчивое развитие и природоохранные проблемы» (1999) приведено следующее определение: экологическая безопасность - «...приемлемая на данном этапе социально-экономического развития степень защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства, мирового сообщества от последствий и угроз, которые обусловлены негативными изменениями (деградацией) окружающей среды, возникающими в результате антропогенного и природного воздействия на нее. Приемлемая степень защищенности означает максимально возможный уровень экобезопасности, который реально может быть обеспечен государством (обществом) на определенном этапе своего социально-экономического развития. Объекты экологической безопасности - социоэкосистемы «социум - окружающая среда» различного уровня: глобального, национального, регионального, местного, уровня хозяйствующего субъекта, индивидуального уровня».

На фоне достаточно широких определений экологической безопасности встречаются и такие, где она понимается очень сужено и ограниченно. Так, в работе (Национальные интересы..., 1997) экологическую безопасность называют «техноэкологической безопасностью» и подразумевают под этим только «предупреждение техногенных катастроф, преодоление последствий стихийных бедствий». Между тем экологическая опасность - это в первую очередь постоянно действующий фактор, связанный с загрязнением и нарушениями окружающей среды, который при длительном действии может привести к кардинальному изменению системы (например, привести к заболеванию человека или разрушению экосистемы).

В приведенных определениях неявно подразумевается, что какая-то система или сила должна обеспечивать «положение», «деятельность», «явления», «действия», «состояние» или «степень защищенности» от экологических угроз, что, казалось бы, должно найти отражение в самом определении. Кроме того, в определении следует более четко отразить цели экологической безопасности. Поэтому предлагается еще одно определение понятия «экологическая безопасность».

В рамках понятия «национальная безопасность» экологическую безопасность следует определить как способность государства контролировать, снижать и устранять экологические опасности разного масштаба, выявленные и оцененные научными методами, для обеспечения благосостояния общества и здоровья людей, политической, экономической и социальной стабильности.

Масштабы, иерархические ранги и системы экологической безопасности

Масштабы: глобальный, региональный, локальный, «точечный».

Ранги: биосфера (глобальная экосистема), экосистемы разного уровня, биологические сообщества (биоценозы), отдельные организмы.

Социально-экономические системы: мировое сообщество, союзы государств, государства, административные единицы внутри государства, отрасли хозяйства, отдельные предприятия, группы людей, отдельные индивиды.

С понятием экологическая безопасность связан ряд терминов, которые требуют определений. Одним из основных служит термин «экологическая опасность». В «Словаре терминов и определений» (1999) серии «Безопасность России» дано следующее определение:

«Экологическая опасность – 1) вероятность нарушения экологического равновесия окружающей среды, в частности, структур биотических сообществ, их видов и популяций; 2) состояние, при котором создалась или вероятна угроза возникновения факторов экологического воздействия, приводящего к изменениям окружающей среды и вследствие этого к изменению условий существования человека и общества; 3) ситуация, в которой могут происходить нежелательные события, вызывающие отклонения состояния здоровья населения и/или состояния окружающей среды от их среднестатистического значения; отклонение определенных параметров, признаков, факторов, характеризующих состояние окружающей среды, от их установленных (оптимальных, допустимых) значений.

Экологическая опасность - состояние, угрожающее жизненно важным интересам личности, обществу, государству, мировому сообществу в целом и окружающей среде в результате антропогенных и природных воздействий на нее. При этом экологически опасная ситуация характеризуется наличием или возможностью разрушения либо негативного изменения состояния окружающей среды под влиянием антропогенных и природных воздействий на нее, в том числе обусловленных бедствиями и катастрофами, включая стихийные, и в связи с этим угрожающие жизненно важным интересам личности, обществу, государству, всей цивилизации».

В приведенном определении экологической опасности на самом деле дано пять определений: четыре - через точку с запятой в первом абзаце и пятое - во втором абзаце. При этом в первых четырех определениях не указано, в результате каких действий возникают нарушения, состояния, ситуации и отклонения, приводящие к экологической опасности, в последнем определении они четко определены как «антропогенные и природные воздействия».

В «Экологическом энциклопедическом словаре» (1999) экологическая опасность - «ситуация в окружающей человека среде, в которой при определенных условиях возможно возникновение факторов опасности, способных привести к одному или совокупности из следующих нежелательных последствий для человека и окружающей среды: отклонению здоровья человека от среднестатистического значения, т.е. заболеванию или даже смерти человека; ухудшению состояния окружающей человека среды, обусловленному нанесением материального или социального ущерба (нарушением процесса нормальной хозяйственной деятельности, потерей того или иного вида собственности и т.д.) и/или ухудшением качества природной среды».

В этом определении также не указаны воздействия, создающие опасные экологические ситуации, отклонения и ухудшения. Вместе с тем оба определения экологической опасности говорят о ней, с одной стороны, как о возможности или вероятности, а с другой стороны, как о состоянии или ситуации.

На основе рассмотренных определений предлагается следующая формулировка экологической опасности: реализованная или возможная (вероятная) экологическая угроза в результате антропогенных или природных воздействий, вызывающая нарушение здоровья человека и/или ухудшение состояния окружающей среды.

Экологическую опасность порождают соответствующие источники. В «Словаре терминов и определений» (1999) серии «Экологическая безопасность России» источник экологической опасности определяется как «ограниченная в пространстве область, к которой могут быть отнесены все характеристики определенного воздействия на окружающую среду». Такое определение нельзя не только использовать, но, пожалуй, и понять.

В «Экологическом энциклопедическом словаре» (1999) термин «источник экологической опасности» имеет два значения: 1) опасное природное явление, авария или катастрофа, широко распространенное заболевание людей, сельскохозяйственных животных или растений, а также применение современных средств поражения, в результате чего произошла или может возникнуть чрезвычайная ситуация; 2) любая деятельность или состояние окружающей человека среды, способные привести к возникновению в окружающей среде факторов опасности или их реализации.

В книге «Экологическая безопасность, устойчивое развитие и природоохранные проблемы» (1999) серии «Безопасность России» приведено следующее определение понятия «источники экологической опасности»: «объекты хозяйственной, бытовой, военной и иной деятельности, содержащие значимые факторы экологического риска».

Итак, Источники экологической опасности - это любые формы деятельности человека в материальной сфере планетарного, регионального, локального или объектового масштаба или природные явления, вызывающие (либо способные при определенных условиях вызвать) направленные изменения окружающей среды и нарушающие здоровье человека.

В книге «Экологическая безопасность, устойчивое развитие и природоохранные проблемы» (1999) из серии «Безопасность России» экологические угрозы определяются как «прогнозируемые последствия или потенциальные сценарии развития событий катастрофического характера, которые обусловлены изменениями состояния окружающей среды и способны нанести вред жизненно важным интересам личности, общества, государства, мирового сообщества».

В «Словаре русского языка» (1953) понятие «угроза» четко определено как 1) обещание причинить кому-нибудь зло и 2) возможная опасность. Поэтому представляется, что термин «экологическая угроза» лучше всего определить как «возможность (вероятность) экологической опасности». Таким образом, экологическая угроза - это еще не реализовавшаяся экологическая опасность.

Еще один термин, который упоминался в приведенных выше определениях, - «факторы экологической опасности». Втоме «Экологическая безопасность, устойчивое развитие и природоохранные проблемы» (1999) дано следующее определение этого термина: «Факторы экологической опасности (экологического риска) - антропогенные и природные воздействия, способные произвести отрицательные изменения состояния окружающей среды и здоровья человека».

Т.о., факторы экологической опасности (они же - факторы экологического риска) - составные части и инициаторы экологической опасности.

Проиллюстрируем связи введенных понятий на простейшем примере.

Такой источник экологической опасности, как хозяйственный объект, создает реальную (актуальную) экологическую опасность в виде постоянной эмиссии газов и возможную (потенциальную) опасность в виде залповых выбросов, пожара, аварии и т.п., т.е. экологическую угрозу. Выбрасываемые ЗВ представляют собой факторы экологической опасности, так как некоторые из них инициируют различные заболевания, другие участвуют в формировании кислотных осадков, третьи формируют парниковый эффект и т.д. Оценивается или измеряется реализованная и возможная (экологическая угроза) экологическая опасность по разным факторам экологической опасности, например вероятность заболевания раком в результате выброса бенз(а)пирена, возможна также оценка по сумме факторов - например, роста заболеваемости.

Экологический риск - еще один термин в сфере экологической безопасности, который имеет довольно различные определения в словарях и текстах.

Так, в «Экологическом энциклопедическом словаре» (1999) экологический риск - это: «1) Вероятность нарушения устойчивости окружающей среды при любых, преднамеренных или непреднамеренных воздействиях на нее хозяйственной деятельности человека, т.е. превышения эколого-экономического потенциала в результате хозяйственной деятельности. Понятие «экологического риска» в этом определении имеет смысл при приближении к порогу возмущения, так как до порога возможны любые хозяйственные действия, не превышающие его, а после превышения порога ситуация только усугубляется; 2) вероятность увеличения смертности или числа заболеваний людей при увеличении концентрации того или иного загрязнителя или суммы загрязнителей в окружающей среде, или нарушении каких-либо характеристик окружающей среды (например, увеличения дозы ультрафиолетовых лучей); 3) риск, обусловленный воздействиями и нагрузками на среду обитания, экологическими нарушениями, новыми и существующими воздействиями на охраняемые объекты».

Можно считать, что экологический риск - это интегральная характеристика или количественная мера экологической опасности.Риск (Р) характеризуется произведением прогнозируемого (потенциального) ущерба (У) на вероятность (В) наступления экологической угрозы: Р = УВ.

Из приведенного выше соотношения следует, что при действительных (достоверных) событиях (таких как загрязнение окружающей среды или водных источников), постоянно производимых предприятием, экологический риск оказывается равным ущербу, так как вероятность равна 1 (В = 1).

Риски могут быть видимыми (очевидными) и невидимыми (неочевидными), а также контролируемыми и неконтролируемыми. Различают также другие виды риска: пренебрежимый уровень риска, приемлемый уровень риска, предельно допустимый уровень риска и чрезмерный уровень риска.

Уровни индивидуального риска

Пренебрежимый уровень риска - уровень индивидуального риска, обусловленный хозяйственной деятельностью, который пренебрежимо мал для индивида.

Приемлемый уровень риска - уровень индивидуального риска, обусловленный хозяйственной деятельностью, настолько низкий, насколько возможно при данных социально-экономических условиях; он обычно лежит между пренебрежимым и предельно допустимым уровнями риска.

Предельно допустимый уровень риска - уровень индивидуального риска, обусловленный хозяйственной деятельностью, который не должен превышаться, независимо от экономических или социальных преимуществ такой деятельности для общества, поскольку его превышение приводит к недопустимым для индивида последствиям.

Чрезмерный уровень риска - уровень индивидуального риска, обусловленный хозяйственной деятельностью, превосходящий предельно допустимый уровень.

Логические связи терминов в соответствии с приведенными определениями представлены на рис.1. Как бы первичным при этом оказывается понятие «источник экологической опасности».

Термины и определения в системе экологической безопасности

Экологическая безопасность - способность государства контролировать, снижать и устранять экологические опасности разного масштаба, выявленные и оцененные научными методами, для обеспечения благосостояния общества и здоровья людей, политической, экономической и социальной стабильности.

Экологическая опасность - реализованная или возможная (вероятная) экологическая угроза в результате антропогенных или природных воздействий, вызывающая нарушения здоровья человека и/или ухудшение состояния окружающей среды.

Экологическая угроза- возможность (вероятность) экологической опасности.

Источники экологической опасности - любая форма деятельности человека в материальной сфере планетарного, регионального, локального или объектового масштаба или природные явления, вызывающие (либо способные при определенных условиях вызвать) направленные изменения окружающей среды и нарушающие здоровье человека.

Факторы экологической опасностиили факторы экологического риска - составные части и инициаторы экологической опасности.

Экологический риск - интегральная характеристика или количественная мера экологической опасности.