Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
Стадия возбуждения дела об административном правонарушении законодательно урегулирована в гл. 28 КоАП РФ, в которой последовательно урегулированы все процессуальные действия, связанные с деятельностью лиц, уполномоченных возбуждать дела.
Поводами к возбуждению дела являются: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на событие правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие такого события; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации (ст. 28.1 КоАП РФ).
Перечисленные материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, которые вправе возбудить дело при наличии хотя бы одного из указанных поводов и достаточных данных, указывающих на событие правонарушения.
Дело об административном правонарушении считается возбужденным исходя из различных моментов. В ст. 28.1 КоАП РФ определены следующие точки отсчета времени возбуждения дела: с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении; составления протокола о правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела; вынесения определения о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования; оформления предупреждения или наложения (взимания) штрафа на месте совершения нарушения.
Четкое указание начальных моментов возбуждения дела имеет важное процессуальное значение для обеспечения прав участников производства по делу и оценки оперативности деятельности должностных лиц, призванных вести борьбу с административными правонарушениями.
При отказе в возбуждении дела выносится мотивированное определение.
О совершении административного правонарушения составляется протокол об административном правонарушении. Это один из главных процессуальных документов, обеспечивающий доказательственную базу по делу. Реквизиты протокола определены в ст. 28.2 КоАП РФ:
1) дата и место его составления;
2) должность, фамилия и инициалы составившего его лица;
3) сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело;
4) фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших (если они имеются);
5) место, время совершения и событие правонарушения;
6) статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая ответственность за данное нарушение;
7) объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;
8) иные сведения, необходимые для разрешения дела.
При составлении протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также иным участникам производства разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом и представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к нему. Протокол подписывается составившим его должностным лицом и физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело. При отказе указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Копия протокола вручается этим лицам под расписку, а также потерпевшему по его просьбе.
Для обеспечения законности при возбуждении дел об административных правонарушениях законодатель определил правовые позиции, касающиеся перечня и полномочий должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Анализ ст. 28.3 КоАП РФ позволяет выделить основные группы таких должностных лиц.
Во-первых, это должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ).
Во-вторых, это должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, иных федеральных государственных органов, перечисленных в ч. 2 ст. 28.3, а также в ч. 3 и 5 ст. 28.3 КоАП РФ. В указанных частях ст. 28.3 перечислены статьи Особенной части КоАП РФ, по которым конкретные группы должностных лиц (органов внутренних дел, налоговых, таможенных и других органов) вправе составлять протоколы и направлять их на рассмотрение судей и иных уполномоченных органов административной юрисдикции.
Конкретный перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с ч. 13 ст. 28.3 КоАП РФ, устанавливается соответствующим федеральным органом исполнительной власти (приказом руководителя данного органа).
В ч. 5 ст. 28.3 указаны конкретные виды должностных лиц некоторых государственных органов и организаций, уполномоченных составлять протоколы о правонарушениях, предусмотренных перечисленными в данной части статьями КоАП РФ. Имеются в виду члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, инспекторы Счетной палаты РФ, должностные лица государственных внебюджетных фондов и некоторые другие должностные лица.
Законами субъектов РФ об административных правонарушениях также определяются должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена указанными законами.
Учитывая роль прокурора как участника производства по делу об административном правонарушении, законодатель определил его полномочия на стадии возбуждения дела. Согласно ст. 28.4 КоАП РФ только прокурор уполномочен возбуждать дела по статьям, перечисленным в указанной статье (в основном это административные правонарушения, касающиеся законодательства о выборах и референдумах).
Кроме того, прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, в том числе общий надзор, вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении.
О возбуждении дела прокурором выносится постановление, по содержанию аналогичное протоколу об административном правонарушении, в том числе и по срокам его составления.
На стадии возбуждения дела об административном правонарушении может быть проведено административное расследование.
Согласно ст. 28.7 КоАП РФ в случаях, если после выявления административного правонарушения (в области антимонопольного законодательства, валютного законодательства, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, пожарной безопасности, дорожного движения и в других областях, перечисленных в данной статье) осуществляются экспертиза или другие процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.
Решение о возбуждении дела и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, или прокурором немедленно после выявления факта совершения нарушения. Решение должностного лица принимается в виде определения, а прокурора в виде постановления. В определении указываются дата и место его составления; должность, фамилия и инициалы составившего его лица; повод для возбуждения дела; данные, показывающие на наличие события правонарушения; статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, устанавливающая ответственность за данное нарушение.
Административное расследование проводится по месту совершения или выявления правонарушения. Срок его проведения не может превышать один месяц с момента возбуждения дела. В исключительных случаях этот срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев. По окончании расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении производства по делу (ст. 28.7 КоАП РФ).
Отметим также, что законодатель в целях обеспечения прав лиц, привлекаемых к ответственности, в 2005 г. дополнил ст. 28.7 КоАП РФ положением о том, что при вынесении определения об административном расследовании об этом должны быть уведомлены лица, в отношении которых возбуждено расследование, а также потерпевший. Указанным лицам и иным участникам производства по делу должны быть разъяснены их права и обязанности.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» подчеркнуто, что проведение административного расследования должно состоять из различных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности, и что оно допускается только при выявлении административных правонарушений в отраслях законодательства, перечисленных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ.
Как указывалось, особое процессуальное значение имеет протокол об административном правонарушении.
Законодатель определяет не только содержание протокола, но и сроки его составления. По общему правилу протокол составляется немедленно после выявления факта совершения нарушения. Если же требуется выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которого возбуждается дело, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления нарушения. В случае проведения административного расследования протокол составляется по окончании расследования (ст. 28.5 КоАП РФ).
Согласно ст. 28.8 КоАП РФ протокол об административном правонарушении или аналогичное ему постановление прокурора направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, в течение суток с момента составления данного протокола (вынесения постановления). Если же совершено правонарушение, влекущее административный арест или административное приостановление деятельности, протокол передается на рассмотрение судье немедленно после его составления.
В случаях, когда протокол содержит существенные недостатки, он может быть возвращен в орган, должностному лицу, которые его составили (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ). При этом недостатки возвращенных протокола и других материалов дела устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления. Материалы дела с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются субъекту административной юрисдикции в течение суток со дня устранения недостатков.
КоАП РФ предусматривает возможность назначения административного наказания без составления протокола об административном правонарушении. Такое упрощенное производство по делу согласно ст. 28.6 КоАП РФ осуществляется в случаях, если за совершение правонарушения назначается наказание в виде предупреждения или штрафа в размере не более одного МРОТ, а при нарушении таможенных правил не более 10 МРОТ. В этом случае уполномоченное должностное лицо оформляет на месте совершения нарушения предупреждение или налагает и взимает соответствующий штраф.
При нарушении правил дорожного движения, предусмотренном гл. 12 КоАП РФ, выдается постановление-квитанция о наложении административного штрафа, но сумма штрафа взимается не на месте совершения нарушения, а уплачивается через банк (ст. 32.3 КоАП РФ).
При несогласии лица с назначенным административным наказанием составляется протокол об административном правонарушении, и дело рассматривается по общим правилам гл. 29 КоАП РФ.
В стадии возбуждения дела об административном правонарушении возможно прекращение производства по делу до передачи его на рассмотрение, если имеется хотя бы одно из обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП РФ).
Производство по делу не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:
1) отсутствие события правонарушения;
2) отсутствие состава правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом соответствующего возраста (на момент совершения нарушения) или его невменяемость;
3) действия лица в состоянии крайней необходимости (т. е. для устранения опасности, если она не могла быть устранена иными средствами, а причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный);
4) издание акта амнистии, если он устраняет применение административного наказания;
6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
7) наличие по одному и тому же факту совершения нарушения лицом, в отношении которого ведется производство по делу, постановления о назначении административного наказания или о прекращении производства по делу, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу.
О прекращении производства по делу уполномоченным должностным лицом выносится постановление.
