Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу
1 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
2 СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
3 СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.
4 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
5 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
6 СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3431.
7 СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3430.
8 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
9 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
10 СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
11 СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
12 СЗ РФ. 2002. № 8. Ст. 813.
13 СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1099.
14 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3841.
15 СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 39.
16 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
17 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3050.
18 СЗ РФ. 2000. № 52 (ч. II). Ст. 5143.
19 См.: Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 33.
20 СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.
21 ВВС СССР. 1968. № 317. Ст. 144; 1980. № 11. Ст. 192; 1988. № 6. Ст. 94.
22 ВВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
23 ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
Перед изучением данной лекции внимательно прослушайте введение к лекции. Затем изучите последовательно материалы параграфов лекции, обращаясь по мере необходимости к объектам «Видеоматериалы», «Глоссарий», «Персоналии», «Приложения». После изучения каждого параграфа рекомендуется выполнить тренировочные задания.
Особое внимание при изучении лекции обратите на содержание видеолекции «Административно-правовые отношения». После изучения всех параграфов прослушайте основные выводы по лекции. Затем проверьте свои знания по лекции, выполнив контрольные задания.
Рассматривая понятие и характерные черты административно-правовых отношений, следует обратиться к теории правового отношения, которое в научной литературе определяется как общественное отношение, урегулированное нормой права. Следовательно, любое правоотношение есть конкретный результат правоприменительной деятельности, результат взаимодействия сторон правоотношения в связи с конкретным событием, действием, т. е. юридическим фактом, который предусмотрен нормой права. Устанавливая правовой статус субъектов правоотношений, обозначая возможные юридические факты, в связи с наличием которых может возникнуть юридическая связь между субъектами правоотношений, правовая норма тем самым является абстрактной юридической моделью правоотношения. Пока не наступило конкретное событие, не осуществлено то или иное действие, предусмотренное диспозицией правовой нормы, правоотношение существует лишь абстрактно, вне конкретных связей между его субъектами.
Перечисленные характерные черты правоотношений свойственны общественным отношениям, урегулированным нормами права, относимыми к любым отраслям правовой системы и сферам законодательства. Следовательно, можно сделать вывод, что перечисленные черты правоотношения свойственны и административно-правовым отношениям.
Эти правоотношения органически связаны с административно-правовыми нормами, их особенностями и разновидностями, с содержанием конкретных видов таких норм.1 А поскольку административно-правовые нормы регулируют общественные отношения в сфере государственного управления как публично-властной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, выполняющих определенные государственные функции, административно-правовые отношения всегда имеют публичный характер и связаны с осуществлением субъектами публичной власти их властных полномочий прежде всего при осуществлении исполнительной и распорядительной деятельности.
Характерной особенностью административных правоотношений является их управленческий характер, поскольку они возникают в сфере государственного регулирования и управления в различных областях жизни общества: в области экономических отношений, в том числе предпринимательской деятельности, в области охраны жизни и здоровья граждан и оказания услуг государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения, органами социальной поддержки населения; в области науки и культуры, деятельности образовательных учреждений, научно-исследовательских организаций, учреждений культуры.
Особую группу административно-правовых отношений образуют отношения, опосредствующие организацию и деятельность органов исполнительной власти как федеральных, так и региональных (субъектов РФ), их территориальных органов, государственных и муниципальных предприятий и учреждений.
Следует выделять еще одну группу административно-правовых отношений, опосредствующих внешнеполитическую деятельность государственных органов, организацию обороны страны, обеспечение общественного порядка, общественной безопасности, деятельность органов юстиции. Обширный массив административно-правовых отношений имеет место в организации государственной службы (гражданской, военной и правоохранительной), реализации государственными служащими их обязанностей и прав, прохождении государственной службы (заключении служебных контрактов, присвоении классных чинов, аттестации государственных служащих, проведении конкурсов на замещение должностей государственной службы и т. д.).
Особую группу административно-правовых отношений составляют отношения, связанные с юрисдикционной деятельностью органов исполнительной власти, т. е. с разрешением во внесудебном (административном) порядке коллизий (споров), возникающих между органами публичной власти и субъектами, такой властью не обладающими, т. е. гражданами и организациями (юридическими лицами) различных форм собственности и подчиненности (коммерческими, некоммерческими).
Следует также, учитывая определенную специфику, выделить такую обособленную группу административно-правовых отношений, как отношения, складывающиеся в области применения различных видов административного принуждения: административно-предупредительные и административно-пресекательные меры, применяемые в административном порядке, без обращения в судебные органы.
Самостоятельную группу административно-правовых отношений составляют отношения, опосредствующие рассмотрение судьями, специально уполномоченными органами и должностными лицами дел об административных правонарушениях и применение в необходимых случаях за административные правонарушения конкретных административных наказаний.
Наконец, необходимо выделить группу административно-правовых отношений в сфере административного судопроизводства, т. е. процессуального порядка осуществления судебного контроля за законностью решений и действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
В чем же состоит особенность административно-правовых отношений как отношений публично-правовых, скажем, в отличие от гражданских правоотношений как отношений в сфере частного права? Ответ на этот вопрос может быть лишь однозначным: отличие заключается в том, что одной из сторон административно-правового отношения является субъект (орган, должностное лицо), наделенный публично-властными полномочиями. Поэтому, например, административно-правовые отношения не могут возникнуть между гражданами, если ни один из этих субъектов не имеет государственно-властных полномочий. Даже если один из таких субъектов произвел хулиганские действия в отношении другого (мелкое хулиганство) или совершил у другого гражданина мелкое хищение (оба эти правонарушения наказываются административным штрафом или административным арестом), соответствующие отношения возникают не между указанными гражданами, а у каждого из них с соответствующим органом публичной власти (милицией, судом). В этих отношениях один из субъектов является лицом, совершившим административное правонарушение, а другой потерпевшим. Если же лицу, признанному потерпевшим, причинен материальный ущерб, возникает гражданско-правовое отношение, которое разрешается в порядке гражданского судопроизводства, даже в том случае, когда судья вправе при рассмотрении дела об административном правонарушении одновременно решить вопрос о возникновении материального ущерба.
В юридической литературе административно-правовые отношения рассматриваются как отношения власти и подчинения, как вертикальные отношения, в которых один субъект реализует свои властные полномочия, ограниченные рамками компетенции органа или должностного лица.
Вместе с тем значительная часть административно-правовых отношений имеет характер горизонтальной связи, когда такие отношения складываются между субъектами публичной власти, имеющими одинаковый правовой статус в системе органов государственной власти или органов муниципальной власти. Например, два или несколько федеральных министерств, руководствуясь нормами положений о них, утвержденных Правительством РФ, создают межведомственную комиссию или рабочую группу для подготовки определенных совместных решений, разработки по поручению Правительства РФ проекта федерального закона или иного нормативного правового акта, изучения сложившейся ситуации в сфере экономической или социальной деятельности.
Горизонтальные административно-правовые отношения складываются (возникают), развиваются и прекращаются в процессе согласования, заключения и исполнения административных договоров. Эти договоры заключаются между федеральными органами исполнительной власти и администрацией субъектов РФ, между органами субъектов РФ (об обмене культурными достижениями, эксплуатации водохозяйственных объектов, о разработке местных полезных ископаемых, проведении совместных научно-исследовательских работ и т. п.).
Например, согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с дальнейшими изменениями и дополнениями) предусмотрена возможность заключения договоров между федеральными органами исполнительной власти и высшими органами исполнительной власти субъектов РФ с четким определением прав и обязанностей договаривающихся субъектов, распределением финансовых обязательств и т. д. Такой договор подлежит утверждению со стороны Правительства РФ.
Говоря об особенностях административно-правовых отношений, необходимо отметить еще одну их характерную черту. Речь идет об особенностях порядка разрешения коллизий (споров) между субъектами правоотношений. В отличие от гражданских споров в административно-правовых отношениях споры разрешаются как в административном (внесудебном) порядке (и пока такой способ разрешения административно-правовых споров преобладает), так и путем рассмотрения соответствующих споров судами в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства.
Таким образом, учитывая особенности административно-правовых отношений, можно дать следующее их определение.
Административно-правовое отношение это урегулированное нормой административного права общественное отношение в сфере осуществления публично-властной деятельности органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительной деятельности других государственных органов и органов местного самоуправления.
В научной и учебной литературе предлагается классификация административно-правовых отношений по различным основаниям: внутриорганизационные (внутрисистемные) и внешние.2 Первые возникают в рамках взаимодействия структурных подразделений одного органа государственного управления либо системы соподчиненных друг другу органов (федеральное министерство и находящиеся в его ведении федеральные службы и федеральные агентства). Вторые представляют собой отношения, в которых один субъект правоотношения не подчинен в административном порядке другой стороне правоотношения.
Особое значение имеет разделение административно-правовых отношений на материальные и процессуальные.
Если материальные правоотношения характеризуют статус, в том числе права и обязанности, субъектов, то процессуальные правоотношения складываются (возникают, изменяются и прекращаются) в процессе применения норм материального права и реализации административной правоспособности или административной дееспособности субъектами материального административно-правового отношения.
Например, лицо, намеревающееся осуществлять предпринимательскую деятельность, должно зарегистрироваться в качестве предпринимателя (индивидуального предпринимателя), обратиться за государственной регистрацией своего статуса в соответствующий налоговый орган, который обязан провести такую регистрацию и включить данное лицо в Единый реестр юридических лиц либо в Единый реестр лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. В указанных отношениях сочетаются материально-правовые отношения (права и обязанности налогового органа, обязанности и права другого субъекта) и отношения административно-процессуальные, связанные с процессом государственной регистрации предпринимательской деятельности (административная процедура).
Вместе с тем на основе указанной группы правоотношений может возникнуть еще одно административно-процессуальное отношение, связанное с реализацией гражданином права на обжалование решений и действий органов публичной администрации.
Таким образом, в реальной жизни имеют место сложные составы материальных и процессуальных административно-правовых отношений.
