Виникнення перших місцевих бюджетів у сучасному розумінні цього поняття тісно пов'язано з появою і функціонуванням в Росії та Україні земств, тобто місцевого самоврядування, яке діяло під керівництвом дворянства й остаточно сформувалось наприкінці XIX ст. у процесі проведення кріпосної реформи.
У 1864 р. вийшло й набуло сили закону Положення про земські заклади. У цьому документі була зроблена спроба відокремити з місцевого управління ті господарські справи, які слід було передати у повне відання земств. Основу доходів земських бюджетів на той час складало майнове оподаткування, в першу чергу, землі. Майнові податки досягали 2/3 сукупних доходів земських бюджетів, решта майже порівну поділялась між дотаціями, які надавала держава земствам та іншими надходженнями (доходами від належного їм майна, податками від промисловості й торгівлі, судовим митом, збором з документів за громадянськими справами, які розглядалися земськими чиновниками в судах тощо).
Для міст Росії XIX − початку XX ст. характерною була надзвичайна різноманітність переліку і ставок місцевих податків. Крім загально прийнятих майнових, промислового і торгового податків, справлялись податки з коней, екіпажів, собак, трактирного і перевізного промислу; велика кількість дріб'язкових податків: збір за карбування мір і ваг, за використання ваги на торгових місцях, з аукціонних продажів тощо. В окремих місцевостях запроваджувалися податки з товарів, що ввозились у місто і вивозились з міста. Надходження від таких податків мали цільове спрямування: кошти використовувалися на будівництво й утримання необхідних портових будівель і споруд, під'їзних шляхів.
Цільове спрямування та пріоритети у витрачанні коштів земських бюджетів 34 губерній Росії у 1910 р. характеризують такі дані: на медичне обслуговування витрачалось у середньому 28 % коштів, народну освіту − 25, утримання доріг − 9, земське управління − 7,7, сплату боргів − 7,7, участь у видатках урядових установ − 4,9, сприяння економічному добробуту − 3,9, відрахування на утворення капіталів − 3,5, ветеринарне обслуговування − 2,7, на інші цілі − 7,6%.
Після жовтневого перевороту 1917 р. в соціалістичній державі, що утворилась і до складу якої входили українські землі, були ліквідовані органи міського та земського управління, а функції місцевого самоврядування були покладені на ради, яким гарантувалось надання коштів із загальнодержавних фондів. Були збережені місцеві бюджети, законодавче оформлення яких почалося разом із прийняттям 10 липня 1918 р. Конституції РСФСР.
Конституція визначила засади бюджетного устрою країни, поділ бюджету на загальнодержавний і бюджети місцевих рад та відповідно до цього − поділ всіх потреб на загальнодержавні й місцеві. Загальнодержавні потреби мали задовольнятися за рахунок коштів державного казначейства, а на місцеві потреби спрямовувались місцеві податки і збори, запроваджені місцевими радами. При недостатності місцевих ресурсів з коштів державного казначейства надавались допомоги. Проте чіткого визначення місцевих потреб не було зроблено.
17 березня 1919 р. був прийнятий Декрет про грошові кошти і видатки місцевих рад. Положенням з аналогічною назвою, яке вводилося в дію цим Декретом, було визначено, що місцеві ради володіють: 1) грошовими коштами, які надходять з місцевих джерел і 2) коштами, які надаються центральною владою. До першої групи належали місцеві податки і збори, надбавки до державного прогресивно-прибуткового податку, одноразові надзвичайні революційні податки, доходи від господарських підприємств. У випадку недостатності названих надходжень для задоволення потреб місцевого господарства ради могли просити про позику або допомогу із загальнодержавних коштів.
Для впорядкування місцевого оподаткування було проведено розмежування податків між окремими видами місцевих бюджетів, що було важливим кроком у становленні місцевих фінансів. Окрім цього, цей Декрет визначав основні засади фінансування коштів з місцевих бюджетів (витрачання в межах кошторисів, за цільовим призначенням, здійснення видатків не передбачених кошторисами − лише у виняткових випадках), їх втілення мало сприяти налагодженню контролю за витрачанням державних коштів.
З початком громадянської війни, яка потребувала централізації господарства і концентрації на рівні держави усіх матеріальних та грошових засобів країни, відбулися зміни у бюджетному устрої. Під час війни у зв'язку з розладом фінансового господарства головним джерелом доходів місцевих бюджетів стали допомоги із загальнодержавного бюджету; поступово місцеві бюджети втратили своє значення як такі, що не мали власних дохідних джерел. І тому в середині 1920 р. був скасований поділ бюджету на загальнодержавний і місцевий.
Відновлення інституту місцевих бюджетів у соціалістичній державі стало можливим після закінчення громадянської війни у 1921 р. Першим нормативним актом, спрямованим на вирішення цього завдання, став Декрет "Про місцеві грошові кошти" від 22 серпня 1921 р. Цей документ не вирішив повністю питання про місцеві бюджети, він закріпив право місцевих органів робити надбавки до державного промислового податку, а також вводити самостійні місцеві податки, але в зв'язку з тим, що всі податкові надходження зараховувалися до доходу держави (місцеві органи використовували лише одержані грошові кошти на покриття дозволених раніше кошторисних кредитів на місцеві потреби), то Декрет, власне, визначав не місцеві податки, а лише нові види державних.
У 1922− 1923 бюджетному році в Україні вперше почали складати районні бюджети: в Єкатеринославській, Полтавській, Харківській, Чернігівській губерніях. З наступного бюджетного року було здійснене остаточне районування − сформувався 701 район. Проте такі нововведення ніяк не вплинули на задоволення потреб сільських жителів. Фінансування районних потреб здійснювалося за рахунок незаконних податків (поширення набула місцева "податкотворчість").
Першим кодифікованим нормативним документом, який впорядкував організацію місцевих фінансів, стало Тимчасове положення про місцеві фінанси 1923 р. Цей документ регулював такі питання: склад місцевих бюджетів; права й обов'язки органів влади різних рівнів у питаннях місцевих фінансів; порядок місцевого оподаткування; механізм субсидування місцевих бюджетів із загальнодержавних коштів; порядок складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів.
З виходом Тимчасового положення, а також документів, що доповнювали його, і пізніше у 1924 р. − нового Тимчасового положення про місцеві фінанси змінилась дохідна і видаткова частини місцевих бюджетів. За рахунок коштів місцевих бюджетів тепер повністю фінансувалося утримання закладів і проведення заходів місцевого значення з народної освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, комунального господарства, дорожнього будівництва, місцевого транспорту, а також значна частина витрат на утримання закладів місцевого управління, суду та охорону громадського порядку.
У 1923-1925 рр. зміцнилась дохідна база місцевих бюджетів за рахунок відрахувань від загальнодержавних податків. Тимчасовим положенням 1924 р. було вперше запроваджено елементи фінансового регулювання у міжбюджетних відносинах. Якщо до цього часу місцевим бюджетам виділялась допомога із загальнодержавного бюджету на покриття дефіциту (дотації), то після 1924 р. був здійснений перехід до субвенцій, надання яких проводилося лише з урахуванням економічного потенціалу територіальної одиниці, її фінансового стану, ступеня задоволення місцевих потреб. Допомога надавалася у формі часткової участі держави у найважливіших видатках місцевих бюджетів (заробітна плата вчителів, медичного персоналу, ветеринарних працівників, агрономів та ін.).
Структура дохідних джерел місцевих бюджетів-нетто УРСР у 1924- 1925 бюджетному році була такою: податкові надходження складали 45,2 %, неподаткові надходження − 43,6, дотації та субвенції − 6,3, позики − 4,9 % сукупних доходів. Податкові надходження включали: надбавки до державних податків і зборів (промислового і прибуткового податку, судового мита, до збору за засвідчення у нотаріальних установах громадських актів, до державного мисливського збору), відрахування від державних податків (єдиного сільськогосподарського, промислового, лісових доходів та ін.), місцеві податки і збори, їх кількість досягала 20 видів, але найбільші надходження були від зборів з вантажів, а також податок з будівель, разовий збір за торгівлю на ринках, податок з біржових угод.
Неподаткові доходи формувалися: з надходжень підприємств і заходів сільськогосподарського значення, доходів від комунального майна (будівель, будинків, землі, садів, городів, місць для торгівлі), комунальних підприємств загального користування (водоводу, каналізації, транспорту, зв'язку, бань тощо), доходів від різних заходів, штрафів, пені, коштів від продажу непотрібного майна. Допомога за рахунок загальнодержавних коштів надавалася у вигляді субвенцій, дотацій та цільових допомог. Позики як дохідне джерело місцевих бюджетів вперше набули значних обсягів у 1924-1925 рр.
У 1924 р. відбулося оформлення системи місцевих бюджетів, які поділялися на три основні групи залежно від покладених на них завдань і механізму бюджетного регулювання: 1) регулюючі бюджети (губернські, обласні, республіканські, окружні тощо); 2) міські бюджети (всіх міст); 3) низові бюджети (волосні, районні, сільські).
Удосконалення бюджетної практики в наступні роки відбувалося в напрямку чіткішого розмежування функцій окремих видів бюджетів, забезпечення їх стійкості й бездефіцитності. У квітні 1926 р. виходить нове Положення про місцеві фінанси, згідно з яким місцеві фінанси були визнані складовою єдиної фінансової системи країни. Основними місцевими бюджетами стали районні, волосні, міські бюджети; водночас повітові, окружні, губернські та обласні бюджети стали регулюючими для нижчих бюджетів.
Положення про місцеві фінанси 1926 р. відіграло важливу роль у становленні місцевих фінансів, у результаті його введення:
були приведені у відповідність видатки, покладені на місцеві бюджети і надані їм дохідні джерела;
зміцнилась дохідна частина місцевих бюджетів за рахунок визначення джерел власних доходів, надання відрахувань від загальнодержавних податків і надбавок до окремих загальнодержавних податків;
місцеві бюджети були звільнені від окремих видатків, які передавалися до державного бюджету;
внаслідок названих заходів склалися умови для забезпечення бездефіцитності місцевих бюджетів;
був визначений механізм бюджетного регулювання і започаткувалася практика формування субвенційних фондів і фондів регулювання.
У наступні роки у видатковій частині місцевих бюджетів України відбулися деякі зміни порівняно з 1923-1925 рр. Так, у структурі видатків на перше місце вийшли культурно-соціальні видатки, які за темпами зростання переважали усі інші групи і досягли 48,1 % сукупних видатків у 1928-1929 бюджетному році проти 28,9 % у 1923-1924 бюджетному році.
У 1930-1931 рр. відбулося організаційне оформлення сільських бюджетів, які до цього часу складались у формі дохідно-видаткових кошторисів, що включались у районні бюджети. Поставлена мета − складання усіма сільрадами власних бюджетів − потребувала чіткого визначення і закріплення певних дохідних джерел за сільськими бюджетами. У доходи сільських бюджетів надходили кошти від самооподаткування, яке проводилося серед сільського населення. Перші законодавчі акти з питань самооподаткування в СРСР були прийняті протягом 1923-1927 рр. Одним із завдань Закону про самооподаткування сільського населення 1923 р. була боротьба з невпорядкованою діяльністю із запровадження місцевих податків і зборів, не передбачених загальнодержавним законодавством. У перші роки самооподаткування проводилось добровільно. У 1927 р. був прийнятий новий закон, в якому чітко визначалися напрями витрачання залучених коштів, причому самооподаткування стає обов'язковим, набуває дискримінаційного характеру щодо одноосібних, неколективізованих, заможних господарств.
Загалом у першій половині 1930-х рр. спостерігалося значне збільшення обсягів місцевих бюджетів у зв'язку з розширенням кола завдань, які на них покладались, а також розвитку місцевої промисловості, проведення колективізації на селі, благоустрою міст, зрушень у соціально-культурному житті. Була припинена негативна практика вилучення коштів комунального господарства на загальнобюджетні потреби, а також надано право місцевим радам залишати у їх розпорядженні суми, які перевищували фактичні надходження доходів над кошторисними прогнозами в тих випадках, коли таке перевищення не було наслідком розширення дохідних джерел з боку союзних органів. Спостерігалося зростання значення низових бюджетів і, перш за все, сільських, частка доходів, яку вони становили, збільшилася з 7,8 % у 1929р. до 18,1% у 1934р.
Здійснена у 1930 р. податкова реформа докорінно змінила розмежування доходів між окремими складовими бюджетної системи, внаслідок чого відбулась переорієнтація механізму бюджетного регулювання від прямих вилучень коштів місцевих бюджетів і дотацій до широкого застосування системи відсоткових відрахувань від регуляційних доходів. Відповідно до зміцнення централізованих засад у керівництві економікою зростала залежність місцевих бюджетів від державного бюджету, зменшилась частка місцевих доходів, незначними за обсягами залишались місцеві податки і збори. Прийняття у 1938 р. рішення Верховної Ради СРСР про включення місцевих бюджетів, а також бюджетів державного соціального страхування, в єдиний державний бюджет стало логічним завершенням процесу централізації. Цим рішенням перекреслювався весь попередній етап становлення інституту місцевих фінансів.
З початком війни централізація бюджетних коштів набула ще більшого розмаху у зв'язку зі складними завданнями воєнного часу. Серед змін, що стосувалися місцевих бюджетів, можна відмітити визначення переліку місцевих податків і зборів, який проіснував багато років у майбутньому і вніс певну стабільність у формування доходної бази місцевих бюджетів. У 1942 р. були встановлені такі місцеві податки і збори: а) податок з будівель; б) земельна рента; в) збір з власників транспортних засобів; г) разовий збір на колгоспних ринках.
Доходи місцевих бюджетів у період з 1940-х по 1950-ті рр. формувались за рахунок таких джерел: доходи від підприємств та майна, підвідомчого місцевим радам (від 8 до 20 %), місцеві податки і збори, по-дохідний податок з кооперації (від 14 до 22 %), відрахування від державних податків та неподаткових доходів (від 52 до 72 %), кошти, одержані з республіканського бюджету (2-4 %).
Наприкінці 1950-х років структура доходів окремих видів місцевих бюджетів мала певні особливості, які сформувались у той період, збереглися протягом тривалого часу і продовжують існувати на сучасному етапі:
переважання доходів від майна та підприємств підвідомчих місцевим радам у формуванні обласних і міських бюджетів у зв'язку із зосередженням у містах та обласних центрах основної частини комунального майна та підприємств;
більш відчутна роль закріплених податків, в тому числі місцевих податків та зборів, у формуванні бюджетів базового рівня: міст, селищ та сіл, тому що саме в таких населених пунктах зосереджується основна маса платників цих податків;
значна залежність місцевих і особливо сільських бюджетів від надходжень регуляційних податків;
диференціація частки дотацій в сукупних доходах місцевих бюджетів окремих видів була спричинена чинним механізмом бюджетного регулювання, згідно з яким обласні бюджети є лише транзитними у русі дотацій до бюджетів нижчого рівня.
Новий етап у розвитку місцевих бюджетів розпочався разом із прийняттям 30 жовтня 1959 р. на союзному рівні, а 30 червня 1960 р. в Україні республіканського закону про бюджетні права. Місцеві бюджети, згідно з Законом УРСР "Про бюджетні права Української РСР і місцевих Рад депутатів трудящих", визначались як складова державного бюджету Української РСР; основною метою їх було: забезпечення необхідними грошовими коштами заходів господарського і культурного будівництва, здійснюваного місцевими органами державної влади та органами державного управління.
У 1960-х роках в країні проводилась економічна реформа, основною метою якої було вдосконалення господарського механізму, посилення його впливу на ефективність виробництва та якість роботи. Разом з реформуванням системи платежів до бюджету відбулися зміни і в бюджетному плануванні, бюджетних взаємовідносинах.
У структурі видатків місцевих бюджетів за період з 1950 по 1968 р. відбулися зміни, які були пов'язані з посиленням ролі місцевих рад у розвитку місцевого господарства територій, що відповідно знайшло відображення у збільшенні абсолютної величини видатків на народне господарство, головним чином, на житлово-комунальне господарство.
У 1960− 1980 рр. приймається низка законодавчих актів, спрямованих на посилення ролі місцевих рад, зміцнення економічної основи їх функціонування. До найважливіших змін слід віднести:
розширення (з 1968 р.) прав сільських і селищних рад у питаннях використання бюджетних коштів, надання пільг за місцевими податками і зборами та сільськогосподарським податком, призначенні в межах коштів сільських бюджетів допомоги особам, які мали права на одержання державних пенсій;
передачу (з 1971 р.) у розпорядження місцевих рад великої кількості підприємств місцевої промисловості, побутового обслуговування населення, комунального господарства, торгівлі та інших закладів, які раніше знаходились у розпорядженні вищих рад. Цей захід був зумовлений неспроможністю чинної на той час системи управління народним господарством, структурованого за галузевим принципом, ефективно впливати на підпорядковані підприємства. Робилася спроба частково перекласти обов'язки з управління підприємствами республіканського, обласного підпорядкування на місцеві ради за допомогою передачі на користь міських та районних бюджетів частини прибутку таких підприємств;
розширення прав міських та районних рад у галузі надання додаткових пільг зі сплати державного мита, прибуткового податку з населення, використанню додатково одержаних доходів і сум перевищення доходів над видатками з дещо ширшим переліком можливих напрямів витрачання цих коштів, ніж для сільських та селищних рад;
розширення прав (з 1980 р.) крайових, обласних, а також рад автономних областей та округів у галузі відповідних бюджетів, фінансів та цін (створення фондів непередбачених видатків, податкові пільги);
запровадження з 1981 р. нового ресурсного платежу − плати за воду і спрямування 50 % усіх надходжень в доходи місцевих бюджетів, що, з одного боку, мало сприяти економному використанню цього найважливішого виду природних ресурсів, а, з іншого − посилити залежність обсягів доходів місцевих бюджетів від масштабів діяльності підприємств, розташованих на території місцевих рад;
передачу в 1983 р. з державного до місцевих бюджетів фінансування витрат на будівництво житла, дитячих дошкільних закладів, клубів, об'єктів комунального господарства, внутрігосподарських доріг, утримання дитячих садків, ясел, таборів відпочинку для дітей та інших соціально-культурних закладів, а також сплата страхових платежів, які мали здійснювати низькорентабельні колгоспи;
проведення у 1985 р. експерименту (в тому числі і в Україні) з передачі відрахувань союзних об'єднань і підприємств до місцевих бюджетів (до 10 % прибутку від реалізації товарів народного споживання);
подальше зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок надходження платежів з прибутку, податку з обороту та надбавок до роздрібних цін на товари народного споживання поліпшеної якості.
Тенденція сповільнення соціально-економічного розвитку країни, яка почалася з 1970-х р., і внаслідок цього − погіршення основних макроекономічних показників, змушувала уряд застосовувати нові підходи в управлінні економікою, запроваджувати ринкові важелі впливу на діяльність суб'єктів господарювання і, навіть, окремих територій (союзних республік, регіонів); вести пошук альтернативних джерел наповнення державних фондів.
Чергова низка змін у функціонуванні місцевих бюджетів розпочалася після проголошення у 1986 р. курсу на прискорення соціально-економічного розвитку і відповідно до цього визначення нових завдань рад. Серед позитивних надбань цього періоду слід назвати поглиблення демократичних засад, розширення прав місцевих рад, удосконалення взаємодії рад із підприємствами та організаціями, що діяли на їх території. У 1987− 1988 рр. відбулося подальше розширення переліку джерел доходів місцевих бюджетів, як і в попередні періоди, за рахунок загальнодержавних, а не власних надходжень (податок з прибутку, з обороту, економічні санкції за нераціональне використання матеріальних ресурсів).
Починаючи з 1987 р. з'являється нове дохідне джерело місцевих бюджетів − прибутковий податок з осіб, що займалися індивідуальною трудовою діяльністю, обсяги надходжень від якого значною мірою залежали від організації контрольної роботи місцевих рад.
Урядова постанова щодо перебудови господарського механізму та підвищення ролі Міністерства фінансів (1987 р.) та Закон СРСР "Про державне підприємство (об'єднання)" (1988 р.) зобов'язували підприємства усіх міністерств та відомств брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, а також спільно з місцевими радами вишукувати та залучати резерви підвищення ефективності виробництва. Частина зекономлених коштів від здійснення заходів, що проводились радами, мала передаватись підприємствам. Робилися спроби встановити залежність між доходами місцевих бюджетів та чисельністю працівників підприємств, які функціонували на території тієї чи іншої місцевої ради.
Суто командними методами місцеві ради зобов'язувалися сприяти ефективній роботі суб'єктів господарювання, які знаходилися на їхній території, створювати сприятливі режими обслуговування працівників торговельними, побутовими організаціями, громадським транспортом, закладами освіти, охорони здоров'я тощо.
Збалансування місцевих бюджетів здійснювалось за допомогою двох випробуваних методів: відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків та надання бюджетних трансфертів (дотацій, субсидій, субвенцій).
Поступова відмова наприкінці 1980-х рр. від командно-адміністративних методів управління економікою та створення необхідних умов для розвитку ринкових засад зумовили порушення питання про перехід союзних республік на самоуправління та самофінансування, що передбачало проведення змін у формуванні дохідної бази республіканських та місцевих бюджетів.
9 квітня 1990 р. приймається союзний Закон "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР", який створив необхідне підґрунтя для прийняття 5 грудня 1990 р. в Україні Закону "Про бюджетну систему Української РСР" і 7 грудня 1990 р. Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування". Одним із позитивних моментів у цих документах було чітке визначення складу доходів і видатків місцевих бюджетів. Крім того, прийняття закону від 7 грудня 1990 р. ознаменувало відродження в нашій державі інституту місцевого самоврядування.
Таким чином, зміна пріоритетів соціально-економічного розвитку за останні роки існування СРСР зумовила деякі позитивні зрушення як у бюджетній системі в цілому, так і в сфері місцевих бюджетів.
Отже, у процесі розвитку місцевих бюджетів України від другої половини XIX до початку XXI ст., можна виділити такі етапи:
На першому етапі (від земської реформи 1864 р. до жовтневого перевороту 1917 р.) відбувалось організаційне оформлення і зміцнення позицій перших органів місцевого самоврядування − земств, окреслення кола їх повноважень, що, в свою чергу, зумовило напрями витрачання коштів земських бюджетів. Одночасно проходив процес визначення їх дохідних джерел, вдосконалення місцевого оподаткування.
Другий етап у розвитку місцевих бюджетів України розпочався в 1918 р. і тривав до 1930 р. У цей час відбулося відновлення інституту місцевих фінансів і місцевих бюджетів, ліквідованих у процесі соціалістичного перевороту. Найважливішими здобутками цього періоду стали: законодавче оформлення місцевих бюджетів та визначення засад їх функціонування; регламентація формування та витрачання коштів місцевих рад; упорядкування місцевого оподаткування; оформлення системи місцевих бюджетів, процедур бюджетного процесу та механізму надання субсидій місцевим; подальше вдосконалення структури доходів і видатків місцевих бюджетів, забезпечення їх бездефіцитності, визначення засад організації та механізму міжбюджетних відносин і бюджетного регулювання.
Третій етап у розвитку місцевих бюджетів (1930− 1950 рр.) проходив під впливом зміцнення адміністративно-командних методів управління, що закономірно відзначилося і на бюджетних відносинах. Бюджетна система характеризувалася суворою централізацією; така риса була притаманна і місцевим бюджетам. Органи місцевої влади мали обмежені права в галузі використання коштів місцевих бюджетів, пошуку додаткових дохідних джерел, справлянні місцевих податків і зборів тощо. Ті незначні можливості, які вони мали, не могли суттєво вплинути на стан місцевих бюджетів. Загалом у цей період система місцевих бюджетів і не могла бути іншою, вона відповідала сформованій на той час бюджетній системі країни.
Четвертий етап у розвитку місцевих бюджетів України охоплює 1960− 1990-ті рр., які відзначались деяким послабленням централізованого управління країною, поступовим зміцненням демократичних засад. Економічна реформа 1965 р. спричинила значні зрушення у структурі доходів місцевих бюджетів, сприяла зміцненню їх дохідної бази і піднесенню ролі платежів з прибутку порівняно з податком з обороту, зумовила зміни у бюджетному процесі, бюджетних взаємовідносинах. У другій половині 1980-х років відбувалося подальше розширення прав місцевих рад, удосконалення їхньої взаємодії з підприємствами й організаціями, що діяли на їх території; була зроблена спроба використання елементів госпрозрахунку та нормативних методів у сфері бюджетного планування.
П'ятий етап у розвитку місцевих бюджетів України розпочався в 1990 р. Головною його ознакою є неухильне зміцнення позицій органів місцевого самоврядування як однієї з найважливіших передумов для побудови демократичного суспільства. Основним надбанням цього етапу стали: законодавча регламентація функціонування бюджетної системи України, місцевих бюджетів, системи оподаткування і, зокрема, місцевих податків і зборів, бюджетного регулювання і порядку надання бюджетних трансфертів; формування механізму зацікавленості органів місцевої влади у збільшенні доходів як державного, так і місцевих бюджетів.
Кроком у реформуванні бюджетної системи стало прийняття Бюджетного кодексу України у червні 2001 року, після запровадження якого розпочався процес поступового переходу до формування бюджетів за програмами. Положення статей 2, 87, 90, 92 Бюджетного кодексу України чітко визначають перехід до програмно-цільового методу формування бюджету. Починаючи з 2002 року, формування державного бюджету проводиться за програмами, і практика застосування програмно-цільового методу формування бюджету повинна перейти на рівень місцевих бюджетів.
Програмно-цільовий метод складання бюджету уперше було запропоновано у США в середині 1960-х років XX століття, де й дотепер використовується більшістю штатів і муніципалітетів.
Відтоді практика програмно-цільового методу складання бюджету поширилася на цілу низку інших країн. Його активно практикують Канада й більшість країн Європейського союзу. Сьогодні більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам саме у формі програм, після здійснення яких ЄС прагне бачити досягнення конкретних результатів. З-поміж країн СНД елементи цього методу використовують Казахстан, Росія та інші країни.
Программно-цільовий метод – метод, при якому цілі плану узгоджуються за допомогою програм. Застосовуються, в основному, для довготермінового планування. Він являє собою застосування до планування системного підходу і базується на формуванні цілей економічного розвитку, їх дроблення на підцілі та виявлення ресурсів, необхідних для їх, погодженої реалізації. Цей метод використовує апарат теорії графів. Особливості цього методу при використанні теорії графів є побудова двох графів – дерева цілей та дерева ресурсів.
Особливістю програмно-цільового методу формування бюджетів є запровадження нового механізму управління видатками бюджету, хоча для успішного запровадження цього методу необхідно, щоб програми були забезпечені реальними джерелами фінансування. Основною ідеологією такого методу є те, що вкладені фінансові ресурси мають працювати на результат.
Традиційний метод формування й виконання бюджету ґрунтується на розрахунку потреби у видатках, виходячи із складених планів та кількості бюджетних закладів і потреби їх утримання, у розрізі бюджетних функцій, плануванні на один бюджетний рік, відсутності глибокого обґрунтування видатків бюджету, нівелювання відповідальності при витрачанні коштів, непрозорості у витрачанні бюджетних коштів.
Особливістю програмно-цільового методу є формування бюджету за програмами, зосередження на результатах, стратегічний підхід у плануванні, посиленні відповідальності при виконанні програм, обґрунтованість та аналіз прийнятих бюджетних рішень, прозорість у витрачанні бюджетних коштів.
Процес формування бюджету за програмно-цільовим методом починається з окреслення проблем, що підлягають розв'язанню: кількість дітей, яких слід охопити освітою, кількість пацієнтів, яких треба полікувати, види транспорту, які треба забезпечити, тощо. Для розв'язання цих проблем створюються відповідні програми і бюджет формується лише на підставі цих програм. Структура програм повністю відповідає державним пріоритетам і потребам конкретних державних секторів на місцях. Кінцевою метою фінансування установ є втілення ними програм, спрямованих на розв'язання конкретних проблем. Формулюються проміжні цілі, які слід досягнути за допомогою бюджетних ресурсів протягом певного періоду. Наступний етап − виокремлення стратегій для досягнення поставлених цілей і розроблення кількісних параметрів реалізації цілей для менеджерів з метою визначення − чи було досягнуто мети. Для визначення, чи досягла установа очікуваного результату, після здійснення програми результати можна виміряти кількісними параметрами. Якщо цілей не було досягнуто, їх проаналізують і скоригують, щоб позбутися слабких місць у зазначеній стратегії, або буде проведений аналіз втілення програми і, за потреби, внесено зміни у сам процес реалізації. На цій стадії керівники визначають, чи досягнуто цілей і на такій підставі визначають суспільну вартість від продовження, завершення чи внесення змін до програми. Програмно-цільовий метод також передбачає, що при прийнятті рішень щодо використання коштів враховуються такі аспекти, як підвищення корисності програми, зниження витрат на функціонування місцевих урядів, якісне надання послуг з охорони здоров'я та добробут суспільства в цілому. Керівники використовують показники виконання програм для вичерпної оцінки результатів, досягнутих внаслідок втілення програми, і вказують, як ці результати співвідносяться з місцевими та державними цілями.
Найважливішими складовими програмно-цільового методу є :
бюджетні програми і підпрограми;
стратегічне планування;
доходи й видатки: прогноз, оцінка і визначення повноважень;
аналіз, оцінка і моніторинг програм;
прозорість бюджетного процесу та участь громадськості у ньому.
