Опыт стран с демократическим правопорядком, наряду с представительством граждан и территорий, формализует и систему представительства интересов. Оба вида представительства (представительство интересов через избирательную систему и посредством прямого (функционального) представительства интересов) тесно взаимосвязаны друг с другом и только в своей совокупности решают проблему адекватного взаимодействия и взаимосвязей институтов гражданского общества и государства.
В России возникают консультативные общественные структуры при властных институтах на национальном уровне: Общественная палата, Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и прав человека, общественные, экспертные и консультативные советы при министерствах и ведомствах.
Властные институты национального и субнационального уровней в современной России все чаще создают специализированные структурные единицы, главной задачей которых является обеспечение граждан своевременной и полной информацией о целях, планах и программах своей деятельности. Кроме перечисленных задач, которые относятся к сфере связей с общественностью, функции таких структурных единиц могут быть расширены и включать более широкий спектр задач по взаимодействию с общественностью, в том числе учет интересов и нужд групп граждан при формировании государственных программ и принятии властных решений по их реализации
Система функционального представительства интересов, сохраняя свои конституирующие признаки, значительно модифицируется под воздействием широкого круга объективных и субъективных факторов. К первым, объективным, относятся уровень концентрации, специализации и кооперации производства, политическая система общества, уровень развития правовых отношений и пр. Ко вторым (субъективным) – политическая культура властных структур и предпринимательства, личностные характеристики политической и предпринимательской элиты.
Различные группы обладают различной властью, и степень их доступа к политическому процессу далеко не одинакова. Тем не менее, общий вывод сводится к тому, что все активные и законно действующие общественные группы способны заставить правительство прислушаться к их мнению на разных стадиях этого процесса[1].
Анализ современной мировой практики позволяет исследователям выделить две модели прямого представительства групп интересов: плюралистическую и корпоративистскую. Возьмем за основу позицию доминирования корпоративной модели представительства интересов в России.
Уровень и характер развития корпоративизма во многом зависит от влияния на него государства. Корпоративизм может быть определен как система социального представительства , в рамках которой ограниченное число наиболее влиятельных групп интересов, существующих в виде организованных структур и специализирующихся по своим функциям в социально-экономической и политической системе, получают от государства разрешение монопольно принимать политические решения в рамках своей специализации. Государство, в свою очередь, оставляет за собой право вмешаться в процесс корпоративного представительства.
При этом вырисовываются два возможных направления развития ситуации. Первое – координирование государством корпоративного процесса, а иногда и его стимулирование. Второе – интеграция предпринимательства во власть или, во всяком случае, стремление к этому. Формы такого рода взаимосвязей государства и бизнеса разнообразны и зависят от множества факторов и условий. Как правило, ни одна из них в чистом виде не существует, т.е. можно говорить о синтезе двух этих моделей, одна из которых будет доминирующей.
В частности, если обратиться к опыту стран Западной Европы, то там, в разные годы создавались особые правительственные организации для содействия частному бизнесу в развитии научных и поисковых работ, по предоставлению консультационных услуг, помощи в осуществлении капиталовложений, в деле облегчения условий подключения к международным связям и пр. Следует вспомнить о действовавших в середине прошлого века в ФРГ «Кураториуме по рационализации западногерманской экономики» и «Немецком обществе развития», французском «Институте промышленного развития», голландском «Секторе промышленных проектов министерства экономики», английской «Корпорации по вопросам реорганизации промышленности». Причем большая часть этих институтов возникала и действовала не столько «по доброй воле» государственных органов, сколько главным образом по инициативе и под мощным давлением частного бизнеса (в виде отдельных предприятий, целых отраслей, сфер и секторов экономики, регионов) и связанных с ним политических сил. Значимым здесь является наличие обоюдного интереса групп избирателей в плане принятия определенных законодательных решений, с одной стороны, и депутатов, заинтересованных в поддержке со стороны этих групп, с другой.[2]
Другой формой взаимодействия государства и бизнеса выступает «случай», когда корпорация официально признается или «лицензируется» (т.е. получает разрешение свободно действовать) государством. Государство предоставляет групповым объединениям право монопольного представительства по отношению к своей категории интересов, что означает особый статус официально признанных корпораций в обществе по сравнению с другими группами интересов, определяемый такими параметрами как:
1. ресурсный статус (т.е. тот объем, в каком государство снабжает ее ресурсами (например, прямые субсидии, налоговые льготы, государственный заказ и пр.);
2. представительский ранг как размер влияния корпораций на политические решения;
3. организационный ранг, т.е. объем государственного регулирования организационных связей между обычными членами корпорации и ее лидерами;
4. процедурный статус, т.е. тем, как государство регулирует ее взаимоотношения с другими участниками политического процесса (например, участие корпорации в законодательных органах, юридической системе, планирование конкретной политики и пр.).
Фактически в обмен на предоставление корпорациям права монопольного представительства государство позволяет себе контролировать отношения внутри и между группами. В этом случае социально-экономические агенты стремятся стать членами корпорации, поскольку лишь под ее протекцией появляется возможность реализовать свои интересы.
Совершенно очевидно, что на российской политической арене действует несколько мощнейших социально-экономических и политических группировок, которые в соответствии с принятой терминологией схожи с корпорациями (здесь имеются в виду, прежде всего, финансово- промышленные конгломераты) и другие крупные объединения предпринимателей. Это - внеинституциональные иерархизированные группы, которые дифференцируются по своим функциям в социально-экономической системе и в рамках своей специализации контролируют российскую экономику.
С корпорациями эти группировки сближает, в частности, их иерархичность, которая проявляется в том, что в их структуре можно выделить несколько уровней управления: верхний – директора отрасли; средний – региональные структуры корпораций; низовой – крупные предприятия или объединения предприятий, работающих практически в автономном режиме.
Важно отметить, что крупные объединения российского бизнеса, несмотря на некоторую схожесть, все же не являются полностью тождественными политическим корпоративным структурам в западном понимании. Одна из важнейших составляющих корпоративного порядка состоит в том, что в рамках одной сферы производства, отрасли и пр. существует монополия представительства – корпорация монопольно представляет интересы в рамках своей специализации. Этот принцип не находит своего полного представительства в российских условиях.
Кроме того, особую роль в формировании корпоративных объединений занимает государственная бюрократия (в данном случае ее вполне корректно будет отождествить с исполнительной властью). Призванная официально защищать общественные интересы, она на деле удовлетворяет скорее свои групповые или частные. Такое положение дел в какой-то степени согласуется с моделью корпоративного порядка, предполагающей, что чиновничество действует как самостоятельный агент политического процесса и имеет свои собственные, отличные от государства, интересы. Очевидно, что современная российская государственная администрация обладает собственными интересами в процессе принятия решений. В отличие от ряда других групп интересов, она владеет еще и необходимыми ресурсами для реализации собственных интересов.
Причины «особого» статуса государственного аппарата обусловлены множеством факторов.С одной стороны, он обусловлен доминированием неформальных практик во взаимодействии с группами экономических интересов. С другой, они лежат в тесном взаимодействии или даже сращивании государственной и бизнес - элиты. В частности, в рамках правящего класса можно выделить 3 категории чиновников, тем или иным образом связанных с бизнес - элитой: - государственные администраторы – чиновники в государственных органах; - бюрократическая буржуазия – чиновники, которые или одновременно становятся собственниками-предпринимателями (непосредственно), или опосредованно / косвенно – через семейные или иные связи, либо входят в правления крупных компаний; - государственная буржуазия – высший персонал государственных экономических ведомств – от государственных предприятий до хозяйственных министерств и ведомств. Это часть экономической элиты, которая возглавляет компании национального значения. Не стоит также забывать, что государственная администрация (помимо частного) отстаивает еще и отраслевые, и государственные интересы. Подобный сложный комплекс интересов и образует особый статус российской бюрократии.
Исходя из этого, взаимоотношениям экономических групп и власти присущ ряд особенностей:
1. Взаимозаменяемость действующих лиц в той и другой сфере (В. Потанин, Р. Абрамович, А. Хлопонин, Б. Вексельберг и др.).
2. Государство остается важным, а зачастую основным партнером тех компаний, которыми управляют эти крупные группы.
3. Они (ФПГ) являются своеобразной «черной кассой», воспользоваться которой можно в случае необходимости срочного изыскания денежных средств.
Тесная взаимосвязь экономической и политико-административной элит приводит к их опасному сращиванию, создавая «деловую сеть».
Что касается форм представительства экономических субъектов в деятельности публичных органов власти, то на сегодняшний день можно выделить следующие формы:
1.Коммерческие организации (хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия).
2. Создаваемые ими некоммерческие союзы (ассоциации). Союзы предпринимателей как структурные компоненты института бизнеса являются многофункциональными ассоциациями, которые защищают экономические интересы своих членов, действуют как неполитические объединения, хотя некоторые их функции напрямую связаны с политикой. Состоящие в них бизнесмены и акционеры реально борются за власть, чтобы использовать ее для гарантированного обеспечения своей производственной деятельности. [3] К ним относятся объединения предпринимателей (например, ТПП РФ, РСПП, «Деловая Россия», «Опора России»), отраслевые и региональные объединения (Ассоциация ФПГ России, российская ассоциация производителей электробытовой и компьютерной техники и пр.); объединения некоммерческих союзов для согласования интересов и выработки согласованных предложений бизнес -сообщества (Координационный Совет предпринимательских ассоциаций).
3. Саморегулируемые организации (СРО)[4]. Правовой статус этих организаций недостаточно определен. Кроме того, сложна их структура: с одной стороны – некоммерческие союзы (ассоциации), и, следовательно, нуждаются в представительстве интересов в деятельности соответствующих органов и защите от государственного давления. С другой стороны, СРО представляют интересы государства в бизнес – среде и осуществляют публично – властные полномочия (функцию контроля). В-третьих, СРО могут рассматриваться как канал представительства интересов экономических субъектов, являющихся членами таких организаций.
Таким образом, правовое регулирование в отношении форм представительства экономических субъектов неполно и неоднородно. Положения о возможностях и механизмах участия экономических субъектов в принятии публично-властных решений необходимо собирать по отдельным фрагментам и систематизировать из целого ряда нормативных правовых актов.
Правовая модель представительства интересов экономических субъектов, включает в себя формы представительства, выделенные благодаря учету процедурных механизмов и реальной практики взаимодействия экономических субъектов и публичных органов власти.
Прямо права экономических субъектов в указанной сфере в законодательстве не установлены, но, тем не менее, можно выделить следующие формы:
1. Обращения[5]с предложениями об изменении и дополнении действующего законодательства, об отмене или введении новых конкретных законов. По характеру содержания и направленности итогового ответа обращения можно классифицировать на заявления, предложения, жалобы, ходатайства, петиции. Из этих видов только предложения и петиции являются теми формами, посредством которых экономические субъекты могут оказывать воздействие на процесс принятия решений.
Различия в предложениях и петициях в содержательном значении. Предметом предложения могут быть пожеланияк проведению политических, социально-экономических реформ, к усовершенствованию государственного порядка.
Предметом петиции (правотворческой инициативы) – конкретные проекты нормативных правовых актов, варианты изменения и дополнения действующего законодательства.
Таким образом, предложения и петиции – это каналы обратной связи, которые на практике используются часто. Но, к сожалению, нормативная модель обращений экономических субъектов в органы государственной власти не отвечает принципам системности и устойчивости, не гарантирует равный объем возможностей, одинаковые стандарты рассмотрения обращений.
2. Участие экономических субъектов в совещательных, координационных, консультационных структурных подразделениях при органах публичной власти.Эта форма представительства используется достаточно активно. Здесь представители экономических групп интересов принимают участи либо в качестве членов, либо экспертов в советах, образуемых при высших исполнительных органах власти, высших должностных лицах; входят в состав межведомственных комиссий, рабочих групп, образуемых при подготовке проектов нормативных документов. В качестве примера можно рассмотреть совещательные органы при Минэкономразвития РФ.
3. Неформальный диалог бизнеса и власти. Встречи с представителями малого, среднего, крупного бизнеса; с руководителями – представителями организаций бизнес – сообщества.
