Межбюджетные трансферты

Отношения между разными уровнями государственной власти, равно как и характер межбюджетных отношений, обычно закрепля­ются в конституции страны. Межбюджетные трансферты, являясь частью системы межбюджетных отношений, призваны выполнять бедующие функции:

возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги обще­национального назначения, если эти расходы превышает другие по­ступления в эти бюджеты;

способствовать устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами;

служить для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала.

Реализация этих функций па практике сталкивается с рядом объективных и субъективных трудностей. Прежде всего следует отметить процесс «возмещения расходов на услуги общенационального назначения пo-разному воспринимается федеральным центром и субъектами Федерации, что зачастую приводит к различного рода торгам между правительствами различных уровнен. Поэтому важно установить стабильные формализованные процедуры выделения и получения подобных трансфертов.

В России много вопросов возникает на стадии использования трансфертов. В частности, федеральный центр стремится к установ­лению жесткого контроля за целевым использованием выделенных средств. Такой контроль нередко воспринимается на местах как пре­пятствие на пути эффективного использования этих средств ввиду непонимания либо незнания центром местных приоритетов.

Для федерального центра трансферты — это статьи расходов фе­дерального бюджета. В условиях недостаточности средств в феде­ральном бюджете, в том числе временной, федеральное правительст­во сокращает объемы трансфертов и тем самым переводит проблемы дефицита бюджета с национального уровня на уровень субъектов Федерации.

Система межбюджетных трансфертов в федеративных государствах, как правило, включает обусловленные и безусловные ассигнования.

Обусловленные трансферты предполагают, во-первых, наличие определенных условий их предоставления, а во-вторых, финансовую ответственность и отчетность получателей трансфертов. Эти трансферты направлены, как правило, на финансирование проектов дея­тельности, которые соответствуют национальным интересам государ­ства и которые без данных трансфертов не могут быть реализованы за счет средств собственных бюджетов. Примерами обусловленных трансфертов являются средства, выделяемые на дорожное строитель­ство, охрану окружающей среды и т. п. Обусловленные субсидии могут принимать самые разные формы и применяться к различным ви­дам нижестоящих бюджетов.

Безусловные трансферты представляют собой денежные ассигно­вания бюджетов-получателей и используются последними по собст­венному усмотрению. Эти трансферты, как правило, направлены на выравнивание уровней жизни населения, на выполнение государст­вом обязательств перед своими гражданами, закрепленными в Кон­ституции РФ. В Российской Федерации ввиду большого неравенства между налоговым потенциалом субъектов Федерации и потребно­стью в расходах по обеспечению минимальных социальных стандар­тов объективно существует необходимость в наличии выравнивающих трансфертов.

Потребность в трансфертах в условиях России связана с необхо­димостью выравнивания региональных бюджетов, учитывая сущест­венную дифференциацию в уровнях социально-экономического раз­вития регионов и соответственно значительными различиями в уров­нях бюджетного потенциала регионов.

Существующий механизм бюджетного выравнивания в Российской федерации сложен, нестабилен и непрозрачен. Он не обеспечивает своей главной цели — выравнивания бюджетных фондов регионов. На­чатые в 1994 г. бюджетные реформы получили свое оформление в Бюджетном кодексе РФ. В то же время многие проблемы в системе межбюджетных отношений остались нерешенными. Прежде всего сле­дует указать на то, что разделение доходов и межбюджетные транс­ферты используются как расчетные инструменты для сведения балан­са субнациональных бюджетов.

В процессе перехода к новой системе межбюджетных отношений для того, чтобы разделение ответственности за осуществление расхо­дов было эффективным, необходимо учитывать ряд принципов. Во-первых, государственные услуги, положительный эффект которых проявляется в местном масштабе, должны обеспечиваться местными властями. Во-вторых, услуги, оказываемые на благо нескольких тер­риториальных образований, должны предоставляться на уровне об­ласти (субъекта Федерации). В-третьих, услуги, положительный эф­фект которых проявляется в масштабах всей страны, должны пре­доставляться федеральными властями.

Именно эти принципы необходимо иметь в виду при рассмотре­нии вопросов оказания централизованной помощи отдельным регио­нам (субъектам Федерации). Соответствующий анализ позволяет также определять наиболее целесообразную форму помощи (дотации, субсидии, субвенции).

Важным компонентом межбюджетных трансфертов является

Финансовая помощь из ФФПР должна осуществляться на основе норматива финансовых затрат нa, предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы по вопросам местного значения. К сожалению, до настоящего момента такие нормативы не разработаны, что существенно снижает эффективность всего пере распределительного механизма.

В соответствии с Конституцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862, общий объем средств ФФПР определяется по утвержденному федеральным законодатель­ством нормативу от налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением таможенных пошлин) на срок не менее трех лет.

Среди недостатков существовавшей системы трансфертов в Россий­ской Федерации следует указать на практическое отсутствие целевых субсидий для стимулирования капиталовложений в сферах, относимых к национальным приоритетам в субъектах Федерации. В настоящее время федеральное правительство частично возмещает субъектам Федерации расходы, понесенные в связи с выполнением обязательств по федеральным расходам, через взаимные расчеты. К этим платежам от­носятся специальные субсидии городам с преимущественно военной промышленностью, а также финансирование расходов по содержанию переданного в муниципальную собственность жилого фонда и объектов социально-культурного назначения субъектов РФ.

Рассматривая проблемы распределения межбюджетных трансфертов, следует не забывать о том, что объективно не существует идеальной модели распределения централизованных бюджетных средств. «Правильного» (справедливого) дележа не бывает в принципе. Все­гда имеет место ущемление интересов тех или иных субъектов рас­пределительных отношений. Поэтому представляется, что одной из главных целей межбюджетных трансфертов является сокращение зависимости субъектов Федерации от финансовой помощи федерального центра, обеспечение сбалансированности бюджетов и наращива­ние бюджетного потенциала регионов. Для этого необходимо:

• формирование унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных со­гласований;

• четкое законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней в решении проблем соци­ально-экономической жизни регионов;

• отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источ­ников их финансирования;

• расширение налоговых полномочий субъектов Российской Фе­дерации в рамках единого налогового пространства;

• обеспечение поступления налоговых платежей дочерних компа­ний, филиалов и подразделений предприятий в соответствующие территориальные бюджеты по месту их нахождения;

• внедрение принципа обусловленности предоставления финансо­вой помощи субъектам Российской Федерации;

• усиление контроля за целевым характером использования фи­нансовой помощи с учетом обоснованности бюджетных расходов до­тационных регионов;

• формирование правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений;

• обеспечение единства экономического пространства, гарантий для свободного перемещения товаров, капиталов, населения между регионами.