В России понятие государственного внутреннего долга определяется в Законе РФ «О государственном внутреннем долге» от 13.11.1992 № 3877-1 и ст. 817 Гражданского кодекса (ГК) РФ. ГК расширил формулировку внутреннего долга. Так, теперь по договору государственного займа заемщиком выступает либо Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации1. ГК определил и форму государственного займа. Он осуществляется в виде выпуска облигаций и иных ценных бумаг. Относительно займов муниципальных образований Гражданский кодекс содержит формулировку, что к ним применимы правила договора государственного займа. Определение политики в отношении государственного долга и его верхний предел устанавливается законодательными органами власти, а оперативное управление им осуществляет исполнительная власть (Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ, если заемщиком выступает государство как суверен, и соответствующие органы субъекта РФ, если заемщиком является субъект РФ).
Главными целями привлечения займов в современной России является необходимость обслуживания государственного долга и финансиро-
БЮДЖЕТ КАК ОСНОВНОЕ ЗВЕНО СИСТЕМЫ ФИНАНСОВ
4.1. Бюджет в макроэкономическом регулировании
Изучив материалы данного параграфа, Вы сможете:
• раскрыть сущность бюджета как экономической категории;
• назвать функции бюджетных отношений;
• дать определение бюджета;
• пояснить роль бюджета в макроэкономическом регулировании.1
Основу системы государственного регулирования социально-экономических процессов составляют отношения по поводу перераспределения доходов. При этом объективно существующая необходимость удовлетворения растущих потребностей в общественных товарах и услугах, с одной стороны, и ограничения, которые рынок накладывает на формы и методы государственного регулирования, с другой — приводят к тому, что существенная перераспределительная нагрузка в обществе ложится на бюджет.2 Наличие бюджетной сферы стоимостного перераспределения, как составной органической части финансов, обусловлено потребностями развития производства и социальной сферы. Ведь для организации бесперебойного кругооборота фондов в масштабе всей экономики и обеспечения социальной поддержки населения необходима централизация денежных ресурсов, выходящая за рамки отдельных хозяйств и отраслей. Эту функцию в обществе, как известно, выполняет государство. С его возникновением и развитием органически связано существование и развитие бюджета. Кроме того, централизация общегосударственных денежных средств создает материальную базу для функционирования самих государственных структур.
Изложенные ранее основы финансового регулирования экономики и социальной сферы позволяют характеризовать бюджет как важную предпосылку и средство осуществления воспроизводственного процесса. С его помощью создаются условия для реализации социальных программ, обеспечения сохранности окружающей среды, стимулирования научно-технического прогресса, решения структурных проблем, поддержания обороноспособности, выполнения иных государственных функций. Соответственно, и нормальное функционирование хозяйственного механизма невозможно без совершенствования бюджетных отношений, без последовательного проведения научно разработанной бюджетной политики, без наличия эффективной системы управления бюджетным процессом.
Повышение результативности бюджетного воздействия во многом зависит от степени постижения сути этой системы, знания факторов, определяющих ее развитие, теоретической обоснованности необходимых изменений. Здесь необходимо отметить, что исследованию сущности бюджета и его роли в макроэкономическом регулировании представителями финансовой науки уделяется недостаточное внимание. Об этом свидетельствует отсутствие единых подходов к определению понятия «бюджет», разнообразие мнений по поводу характерных его черт и функций, фрагментарность анализа новых явлений и тенденций, возникающих в области бюджетного перераспределения.
Сложность выяснения сущности бюджета прежде всего связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокупность особой сферы финансовых отношений, обусловленной существованием основного централизованного денежного фонда страны. Соответственно, это явление выступает составной частью экономического базиса общества. Другое же связано с формой практического использования бюджетных отношений, с законодательным оформлением соответствующего финансового документа, а потому относится к надстроечным отношениям. Обоснование данного утверждения требует дополнительной аргументации. Рассматривать бюджет в качестве финансовой, а соответственно, и экономической категории товарного хозяйствования позволяют следующие обстоятельства. Отношения, возникающие в экономическом базисе на стадии стоимостного перераспределения, реальны. Следовательно, бюджет как составная часть перераспределительных процессов, обусловленных необходимостью обеспечения непрерывности воспроизводства, как один из способов функционирования финансов объективен.
Бюджетные отношения возникают между государством и другими субъектами воспроизводства (юридическими и физическими лицами) в процессе мобилизации и использования денежных средств, которые необходимы для выполнения подавляющей части государственных функций — экономических, социальных, управленческих, внешнеполитических. Поэтому качественная определенность бюджетных отношений характеризуется обособленной сферой стоимостного перераспределения, выполняющей специфическое общественное назначение — удовлетворение наиболее важных общественных потребностей. Их внутреннюю количественную определенность выражаетбюджетный фонд. Он выступаеткак форма материализации и проявления общественного характера бюджетных отношений, как форма выражения их денежной природы. Совокупность денежных отношений государства с предприятиями, учреждениями, населением, а также между органами государственной власти, связанных с образованием и использованием на общественные потребности основного централизованного фонда, формирует внутреннюю структуру этого фонда или, что равнозначно, экономическое содержание бюджетных отношений.
Как экономической категории, как категории финансовой наукибюджету присущи следующие признаки. Прежде всего финансовый характер стоящих за этим понятием отношений, что подразумевает их денежную природу, выделяет внутри экономического базиса в качестве перераспределительных отношений, необходимых для удовлетворения потребностей в общественных товарах и услугах, подчеркивает императивную форму их проявления. Однако это свойственно всем понятиям, которые объединяет более общая категория — финансы. Поэтомубюджетные отношения должны обладать специфическими чертами, позволяющими выделить их из системы финансовых категорий. Ими, в своей совокупности, являютсяхарактеристика объекта бюджетного перераспределения, специфика общественного предназначения бюджета и степень проявления у бюджетных отношений признака императивности.
Бюджетными выступают отношения по поводу Перераспределения, главным образом, национального дохода.' При этом не исключена возможность перераспределения через бюджет и части фонда возмещения, а иногда и национального богатства. Финансовые отношения, связанные с формированием и использованием фондов денежных средств государственных предприятий и организаций, обязательно распространяются на фонд возмещения. Бюджетные отношения складываются в процессе образования и использования основного централизованного государственного фонда денежных средств, необходимого для удовлетворения наиболее важных совокупных потребностей общественного воспроизводства — развития ключевых сфер экономики, образования, науки, культуры, осуществления социальной политики, обеспечения обороны страны и управления обществом. Следовательно, пропорции бюджетного перераспределения стоимости в большей мере, чем в других сферах финансовых отношений, определяются потребностями воспроизводства и общества в целом. Наконец, бюджет, в отличие от других финансовых категорий, выражает целостную систему императивных денежных отношений. Именно в бюджете признак императивности находит свое наибольшее проявление. Подтверждением этого служит относительная самостоятельность государственных предприятий и учреждений в формировании и использовании своих фондов денежных средств, а также возможность установления определенной степени добровольности участия субъектов воспроизводства в формировании децентрализованных внебюджетных фондов.
Бюджет как экономическая категория выражает систему императивных денежных отношений между государством и другими субъектами воспроизводства по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта (главным образом, национального дохода) в процессе образования основного общегосударственного фонда денежных средств и его использования для удовлетворения наиболее важных на данном этапе развития потребностей общественного воспроизводства. В более лаконичном виде экономическую категорию «бюджет» можно определить как систему опосредствуемых государством денежных отношений по поводу образования и использования бюджетного фонда.
Сущность бюджета, как и любой другой экономической категории, проявляется в ее функциях. Общественное предназначение бюджетных отношений заключается в:
• образовании основного общегосударственного фонда денежных средств (в ходе реализации этой функции обеспечивается концентрация основной части централизованных финансовых ресурсов в бюджетной системе государства);
• использовании средств основного общегосударственного денежного фонда (данная функция реализуется в процессе целевого расходования бюджетных средств);
• осуществлении контроля за движением бюджетных ресурсов, а на этой основе — за динамикой экономического развития и ходом социально-экономических процессов в целом. Внешняя форма существования бюджетных отношений находит свое проявление в обособлении у органов власти-и местного самоуправления части стоимости созданного общественного продукта. Она отражает субъективную сторону бюджета как явления общественной жизни, за которой скрывается его сущность. При этом систематическое использование государством различных форм и методов движения средств бюджетного фонда, потребность в конкретизации его объемов и структуры порождают объективную необходимость наличия в обществе соответствующего финансового документа, в котором отражаются перераспределяемые через бюджет денежные ресурсы. Терминологически его также называют бюджетом. Причем наиболее часто это понятие используется именн&для обозначения финансового плана государства росписи его доходов и расходов, имеющей законодательный характер. В этом случае под бюджетом понимается форма использования объективно существующих бюджетных отношений. Ведькак специфический финансовый план бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражается процесс получения и распределения государством денежных ресурсов, необходимых для выполнения его основных функций.
Составление и контроль за исполнением бюджета как финансового документа государства находится в сфере исключительной компетенции политической надстройки. Соответственно, в данном контексте бюджетными могут быть названы процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета как основного финансового плана государства. Важное значение бюджета в макроэкономическом регулировании объективно предопределено. Поскольку возникновение бюджетных отношений и изменения в них происходят вследствие развития экономики. Она является предпосылкой и одновременно объектом их воздействия. Необходимые для воспроизводства ресурсы ограничены по величине, да и не все они могут быть предоставлены рынком. Это порождает известные противоречия между различными субъектами распределительного процесса, в основе которых лежит несовпадение интересов отдельных его участников. Однако требования нормального социально-экономического развития общества предполагают постоянное возобновление процесса производства материальных благ и максимальное удовлетворение всего комплекса имеющихся в обществе потребностей.
В перераспределении стоимости между'сферами общественной деятельности, территориями, отдельными группами граждан именно для удовлетворения таких общественно необходимых потребностей, которые иным путем не могут быть реализованы, и заключается основная регулирующая роль бюджета. Данная экономическая категория объединяет в себе формы отношений между участниками общественной системы, позволяющие централизовано регулировать социально-экономическое развитие. Бюджет выступает своеобразным, выработанным по ходу человеческой истории способом воздействия на экономический базис и на общественные отношения в целом, если учитывать его теснейшую связь со всем воспроизводственным процессом.
Возможности использования бюджета в макроэкономическом регулировании связаны с условиями и результатами производства, уровнем развития экономических отношений, характером потребления. Отсюда следует, что закономерности и особенности функционирования механизма бюджетного воздействия должны определяться в соответствии с требованиями экономических законов. Формирование пропорций стоимостного бюджетного перераспределения должно исходить прежде всего из требований основного экономического закона, закона возвышения человеческих потребностей и закона пропорционального развития экономики. Свою практическую реализацию это находит в целенаправленном воздействии бюджетных отношений на формирование соответствующих пропорций распределения национального дохода, позволяющих обеспечить социальные гарантии, более полное удовлетворение потребностей в общественных товарах и услугах, межотраслевое и межтерриториальное перераспределение бюджетных ресурсов. ^
Действие таких экономических законов, как закон накопления, закон экономического роста на интенсивной основе и закон ограниченности ресурсов предполагает концентрацию средств бюджета на важнейших направлениях социально-экономического развития. В их числе обязательными являются мероприятия по ускорению научно-технического прогресса. Стихийность в течении рыночных процессов и действии природных сил предопределяет объективную потребность в централизации бюджетных ресурсов для ликвидации их последствий. Концентрация денежных средств в бюджете необходима также для покрытия общих, не относящихся непосредственно к производству издержек управления.
Бюджетное воздействие оказывается посредством особых экономических форм, отражающих отдельные этапы бюджетного перераспределения стоимости. Ими выступают объективные по своей сути, предопределенные внутренней структурой бюджета его доходы и расходы. Факт их присутствия в обществе не обусловлен ни политикой, ни любой другой областью государственной деятельности. Он связан с развитием материального производства, самого человека и экономических отношений, систематически воспроизводящих необходимость их регулирования.
Доходы бюджета отражают экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда. Расходы бюджета представляют экономические отношения, которые возникают между государством, с одной стороны, и предприятиями, организациями и гражданами, с другой, в процессе распределения и использования по различным направлениям средств бюджетного фонда. Оказывая воздействие на формирование стоимостных пропорций в целях удовлетворения общегосударственных потребностей, названные экономические категории различны по своим функциональным характеристикам. В этом находит отражение специфика их общественного назначения. С помощью доходов осуществляется процесс формирования бюджетных ресурсов, тогда как расходы опосредствуют процесс их использования. Изъятие части стоимости в бюджет ведет к уменьшению материальных возможностей субъектов хозяйствования и населения для удовлетворения своих потребностей. Бюджетные расходы, напротив, на базе общегосударственных ресурсов увеличивают эти возможности, а в отдельных случаях даже полностью удовлетворяют некоторые из них.
Обе рассматриваемые формы механизма бюджетного воздействия взаимосвязаны как между собой, так и с экономикой в целом, что проявляется в их тесном взаимовлиянии друг на друга. Объем расходов бюджета в конечном счете ограничен рамками поступающих бюджетных доходов, в свою очередь, зависящих от количест-18 венных показателей развития экономики. С другой стороны, че-Ъ рез бюджетные расходы оказывается обратное воздействие на эко-* номические возможности производства на базе содействия росту его эффективности и ускорению научно-технического прогресса, что, конечно, влияет на объемы доходов самого основного централизованного фонда денежных средств.
Одну и ту же сумму денег можно изъять в бюджет и использовать с большим или меньшим результатом для развития производительных сил, содействуя тем самым их прогрессу либо задерживая темпы их развития. Поэтомудоходы бюджета формируют не только материальную основу существования самого государства, базу покрытия потребностей в средствах для выполнения основной части возложенных на государство функций. Они выступают средством перераспределения денежных ресурсов в масштабах общества в пользу тех или иных групп населения, отраслей и территорий, являются одним из важнейших элементов системы финансового и, в целом, государственного регулирования хода воспроизводства, которое стимулирует либо дестимулирует течение тех или иных социально—экономических процессов.
Доходы бюджета необходимо рассматривать прежде всего как фактор, влияющий на совокупное потребление через воздействие на уровень доходности социальных групп и видов деятельности. Кроме того, взимание бюджетных доходов позволяет оказывать определенное воздействие на выбор направлений использования накоплений, образующихся в ходе хозяйственной деятельности, регулировать спрос и структуру конечного потребления. Доходы бюджета способны воздействовать на хозяйственную активность, на объемы выпускаемой продукции и техническое оснащение производства, на равновесие цен и состояние их эластичности, на отраслевое и территориальное размещение инвестиций. В результате они обеспечивают возможность смягчениящиклических колебаний в экономическом развитии, регулирования стоимостных макроэкономических пропорций, корректировки темпов социально-экономического развития.
Регулирующие возможности бюджетных доходов, однако, имеют определенные пределы. Высокий уровень изъятия денежных средств у предприятий и населения ведет к падению хозяйственной активности, уменьшению потребительских расходов, снижению совокупного спроса на рынке, что, соответственно, способствует падению объемов выпускаемой продукции, повышению цен, уменьшению реально произведенного ВНП, а в последствии и потенциальных доходов самого государства. Установление же низкого уровня изъятия одномоментно сокращает бюджетные доходы, сужая тем самым масштабы возможного государственного регулирования. Поэтому в обществе всегда стоит проблема определения разумных границ бюджетного перераспределения применительно к конкретным условиям.
Посредством другой формы функционирования бюджета — бюджетных расходов — образуются доходы нетрудоспособных и оказывается поддержка другим социально—незащищенным гражданам. Само же воздействие на величину указанных выплат регулирует меру потребления данных групп населения в соответствии с экономическими возможностями общества. Бюджетные расходы способны оказывать активное влияние на формирование нового качества экономического роста. Приоритетное финансирова-' ние научных исследований, развитие прогрессивных отраслей, оптимизация структуры материального производства, сглаживание 1 региональных диспропорций — в этом также находит свое проявление регулирующая роль расходов бюджета. Помимо этого они | являются еще и основой существования рыночной инфраструктуры общего назначения. В итоге бюджетного воздействия в целом становится возможным процесс регулирования финансовой базы 1 самого государства и денежных ресурсов, оставляемых в распоря-•жении других субъектов воспроизводства, процесс корректировки объемов фондов потребления и накопления, а также влияние на формирование и использование средств фонда возмещения.
На социально—экономические процессы оказывают влияние конкретные формы, принципы и методы мобилизации и расходования бюджетных средств. Их регулирующие возможности опре— Наделяются, с одной стороны, соответствием отдельных элементов Ц системы бюджетного воздействия условиям хозяйствования, реальным экономическим отношениям и сущности бюджета, а с другой — зависимостью этих элементов от проводимой в данный момент государственной политики.
Целенаправленное функционирование бюджета как экономической категории организует государство на базе разработки и проведения соответствующих мероприятий, являющихся частью его финансовой политики. Последнюю можно рассматривать в качестве организующего начала общественного развития. Содержанием ее бюджетной компоненты является выработка основных направлений использования бюджетных отношений, исходя из необходимости решения задач, стоящих перед обществом на данном этапе его развития. Сущность государственной политики в области бюджета раскрывает анализ взаимодействия экономического базиса и надстройки, который позволяет характеризовать ее как результат сознательной (субъективной) деятельности людей по использованию объективно существующих бюджетных отношений. Причем в этой политике, с учетом значимости основного общегосударственного фонда денежных средств, отражаются практически все формы регулирующей деятельности государства — социальная, хозяйственная, нацио— Ц нальная, региональная, внешнеполитическая, военная и др. | Таким образом, политика в области бюджета относится к числу наиболее важных инструментов государственного регулирования социально-экономических процессов, а бюджет является важнейшим элементом системы финансового регулирования экономики и социальной сферы. Его устойчивость служит главным и определяющим среди критериев равновесного и пропорционального развития. Размеры и порядок образования основного централизованного фонда в совокупности с направлениями и методами использования этих средств обеспечивают материальную базу существования государства, создают условия для выполнения органами власти управленческих функций и самым непосредственным образом влияют на достижение целей системы государственного регулирования.
Накопление средств в любых фондах и их расходование должно регулироваться как по объему, так и по времени. Именно в ходе регулирования бюджетного фонда, который также не образуется и не используется автоматически, создаются условия для решения наиболее важных задач государственного воздействия на экономику, выбираются конкретные способы регулирования. Кроме того, сложная внутренняя структура бюджетных отношений, объективно необходимое разнообразие конкретных форм их проявления, воздействие на многочисленные интересы субъектов воспро-изводства, несовпадение между желаемыми и реальными результатами действия бюджетных регуляторов, в свою очередь, предопределяют обязательное наличие регулирующего воздействия на рассматриваемую совокупность денежных отношений. Необходимость обеспечения согласованного функционирования всех элементов системы бюджетного воздействия и важность своевременного решения имеющихся общественных проблем приводят к тому, что количественный и качественные параметры бюджетного фонда нуждаются в управлении, а сам бюджет выступает в качестве объекта государственного воздействия.
В условиях повышения регулирующей роли бюджета требуются серьезные преобразования всего процесса управления общегосударственным фондом денежных средств. Основные направления кардинальной его перестройки должны базироваться прежде всего на исследовании системы противоречий и действии экономических законов на данном этапе, отражать новые возможности реализации функций бюджетных отношений. При их разработке необходимо учитывать реальные перемены, происходящие в России, в ее государственном устройстве. Кроме того, совершенствование процедур по управлению бюджетом невозможно без осознания сути социально-экономических тенденций развития зарубежных стран, без учета высокой динамики межхозяйственных связей и изменений в условиях производственной деятельности людей, способах и формах ее общественной организации.
Контрольные вопросы:
1. Охарактеризуйте сущность бюджета как экономической категории.
2. Перечислите функции бюджета.
3. Дайте определение бюджета.
4. Каким образом через бюджет может оказываться регулирующее воздействие на экономику и социальную сферу?
| 4.2. Развитие бюджетной системы в 1930—1990 гг.
Изучив материалы параграфа, Вы сможете:
• дать характеристику структуры и принципов построения бюджетной системы СССР;
• назвать основные этапы развития бюджетной системы СССР;
• обосновать изменения структуры доходов и расходов государственного бюджета СССР;
• указать причины проведения хозяйственной реформы 1965 года, последующих мер по совершенствованию хозяйственного механизма в 70—80-х годах. _
Бюджетная система СССР просуществовала более шестидесяти лет. За это время она прошла несколько этапов развития. После установления Советской власти в России первые полугодовые, а затем и годовые бюджеты составлялись как единые без выделения в их составе союзного бюджета, бюджетов автономных республик, входивших в РСФСР, и местных бюджетов. Такая централизация бюджетной системы была вызвана крайне тяжелой экономической и политической ситуацией в стране. Порядок составления единого бюджета сохранился и после объединения советских республик. Образование в 1922 году Союза Советских Социалистических Республик послужило основанием создания новой бюджетной системы государства. В нее вошла широко разветвленная сеть бюджетов местных Советов, которая была наделена собственными источниками доходов, получала надбавки, дотации на покрытие разницы в доходах и расходах, а также субвенции при долевом участии собственных средств. Организация различных видов бюджетов и порядок их составления регулировались законодательными актами государства.
