Внебюджетные фонды – важное звено финансовой системы. Они представляют совокупность денежных ресурсов, используемых на строго определенные цели и имеющие законодательно или нормативно закрепленные источники формирования. Как экономическая категория внебюджетные фонды являются отношениями по перераспределению национального дохода для централизации финансовых ресурсов, направляемых на финансирование целевых потребностей государства и хозяйственных структур.
Возникновение внебюджетных фондов начиная с 1991 г диктовалось потребностями социально-экономического развития: необходимо было обособить часть государственных финансовых ресурсов на строго функциональные цели, разгрузить государственный бюджет от несвойственных расходов, отчасти снизить его дефицит. В определенной степени это диктовалось необходимостью переложить на хозорганы бремя расходов, напрямую не связанных с функционированием государства – расходов на капитальные вложения, дотации предприятиям; этим целям соответствовал фонд стабилизации экономики (в дальнейшем – фонд преобразования экономики). В других случаях необходимо было выделить и разграничить отдельные расходы на социальные нужды и источники их покрытия с целью более надежной и эффективной защиты населения в условиях падения их жизненного уровня при переходе к рынку. Эту задачу призваны были решить Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Единый союзно-республиканский фонд социальной поддержки населения, Государственный фонд содействия занятости населения. Некоторые фонды имеют сугубо узкоцелевое назначение – Дорожный фонд, Фонд содействия конверсии военного производства, инновационные фонды разного назначения и другие.
Некоторые фонды действовали временно, например, Фонд стабилизации экономики, Единый союзно-республиканский фонд социальной поддержки населения: это объясняется трудностями формирования средств подобных фондов в условиях кризиса экономики, определенной обезличенностью мобилизуемых туда средств, незаинтересованностью субъектов формирования фондов в безвозвратном использовании ресурсов при распределении.
При формировании фондов на субъектов хозяйствования возлагается дополнительная обязанность внесения части денежных средств в безвозвратном порядке. Если такая часть вносится за счет стоимости прибавочного продукта (прибыли, дохода), то напрямую затрагивает экономические интересы предприятий – ограничивает их возможности в воспроизводстве и потреблении (например, в действовавшем до 1995 г Фонде поддержки предпринимательства и развития конкуренции). В случае отнесения отчислений в фонды на себестоимость продукции, эта часть стоимости перекладывается на потребителя через цену и данную нагрузку несет общество в целом. Тем самым, при формировании и использовании фондов происходят перераспределительные процессы, которые для части субъектов хозяйствования являются безэквивалентными в определенном временном интервале, то есть ущемляют их экономические интересы. В то же время, в масштабах всего общества с помощью внебюджетных фондов поддерживается социально-экономическая сбалансированность и стабильность, так как становится возможным решение задач локального и общегосударственного масштаба по социальной поддержке отдельных групп населения, выполнения определенных целевых программ в интересах всей экономики или региона, выравнивания социально-экономического развития. Тем самым в функционировании внебюджетных фондов проявляется противоречие групповых и общественных интересов. В целом же функционирование внебюджетных фондов осуществляется, в конечном счете, в интересах всего общества, направлено на его консолидацию и в этом состоит социально-экономическая сущность этой формы финансовых отношений.
Функционирование специальных внебюджетных фондов параллельно с государственным бюджетом позволяет дифференцировать финансовые отношения, сориентировать часть их в узкоспециализированных сферах, достичь своеобразной диверсификации этих отношений в разных направлениях финансовой деятельности.
Классифицируются внебюджетные фонды по следующим признакам:
по целевому признаку – на социальные, экономические, научно-исследова-тельские, природоохранные (экологические), миграционные, содействия пра-вопорядку, культурного назначения и другие;
по уровню управления – на межгосударственные, государственные и региональные (местные).
Следует различать государственные внебюджетные и негосударственные фонды; последние весьма разнообразны по целевому назначению, хотя и аналогичны некоторым государственным внебюджетным фондам, например, негосударственные накопительные пенсионные фонды, различные гуманитарные, в том числе и международные фонды. Различаются также внебюджетные фонды и фонды целевого финансирования, которые до 1996 г включительно оставались в составе государственного бюджета: фонд охраны недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, фонд охраны природы. Да и другие рассматриваемые здесь фонды периодически, на протяжении 1992-1996 гг., включались в государственный бюджет и исключались из него. Это отражает процесс становления финансовой системы, поиска оптимального варианта ее структуры.
Возможно употребление термина «специальные фонды», который приемлем для всех внебюджетных и других фондов, фондов хозяйствующих субъектов (уставного, резервного, амортизационного, валютного, ремонтного, фонда накопления, потребления и других), что подчеркивает их целевое назначение.
Организационно фонды находятся в ведении специального аппарата или министерства, что способствует гибкости управления обособившейся части финансовых ресурсов, контроля за их рациональным, целевым использованием. Наличие внебюджетных фондов позволяет оперативно распоряжаться целевыми средствами, сосредоточенными в их ведении: в мировой практике управление фондами автономно – без вмешательства представительных органов власти, что позволяет государственным органам управления фондами быстро решать вопросы целевого финансирования своевременно реагировать на изменение ситуации.
Через внебюджетные фонды перераспределяются значительные объемы финансовых ресурсов: масштабы перераспределения в Республике Казахстан достигли порядка 18% валового внутреннего продукта страны (с учетом Национального фонда и государственных институтов развития).
Общей проблемой внебюджетных фондов в переходный период являются трудности формирования их средств в прогнозируемых объемах из-за фина-нсового неблагополучия плательщиков: убыточности большинства из них, взаимной задолженности, неплатежеспособности. В результате бюджеты фо-ндов были несбалансированы и многие мероприятия по целевому финансированию неотложных социально-экономи-ческих нужд – необеспеченными.
В Республике Казахстан функционирование государственных внебюджетных фондов с 1998 г было приостановлено в связи с изменением финансовой политики в сторону централизации финансовых ресурсов государства: средства фондов были консолидированы в республиканском бюджете. Однако мировая практика подтверждает эффективность децентрализации и автономного формирования и использования государственных финансовых ресурсов для оперативного управления ими при обеспечении надлежащего контроля за расходованием средств со стороны общества. Поэтому, внебюджетные фонды снова постепенно начали возрождаться в связи с происходящими социально-экономическими процессами: реформированием пенсионной системы (формирование Государственного накопительного пенсионного фонда, 1998 год), выполнением Стратегии индустриально-инновационного развития (Казахстанский инвестиционный фонд, Национальный инновацион-ный фонд, 2003 год), необходимостью накопления нефтяных доходов (Национальный фонд Республики Казахстан, 2001год), внедрением системы социального страхования (Государственный фонд социального страхования, 2005год), развитием малого бизнеса (Фонд развития малого предпринимательства, 1997 год).
