Политические деятели и государственные служащие не могут быть одинаково знакомы со всеми аспектами решаемых ими проблем. Более того, им, как и избирателям, свойственно рациональное неведение. Так, если член парламента избран преимущественно голосами сельских жителей, заинтересован главным образом в их поддержке и занимается, прежде всего, аграрными вопросами, то, участвуя в голосовании, например, по поправкам к закону об авторском праве, он вряд ли станет детально изучать историю вопроса, преимущества и недостатки возможных вариантов решения и т.д.
Группы интересов зачастую концентрируют свои усилия на формировании нужной им позиции не столько самих избирателей, сколько органов власти. Это достигается за счет лоббирования. Лоббизм – это попытки влияния на представителей власти с целью принятия выгодного для ограниченной группы избирателей политического решения. Если оставить в стороне явные злоупотребления, смысл лоббирования состоит в том, чтобы разъяснять властям позицию соответствующей группы и приводить аргументы в ее защиту.
Если лоббирование получает распространение, оно становится сферой конкуренции групп, которые отстаивают несовпадающие, порой противоположные интересы. Каждая из групп вынуждена противопоставлять свои аргументы и методы влияния аргументам и акциям соперников. В принципе разнонаправленные воздействия могут уравновешиваться. Но различия в активности и сплоченности групп специальных интересов, а главное, в их ресурсных возможностях способны порождать заметные смещения позиций органов власти.
Большой вклад в анализ групп специальных интересов и теорию лоббирования внес бессменный руководитель Центра изучения коллективного выбора Мэрилендского Университета, профессор Мансур Олсон (1932–1998).
В законодательной деятельности политики стремятся повысить свою популярность, используя систему логроллинга («перекатывание бревна»). Это практика взаимной поддержки политических решений путем торговли голосов. Каждый депутат выбирает важнейшие для его избирателей вопросы и стремится получить необходимую поддержку со стороны других депутатов. Поддержку по своим вопросам депутат покупает, отдавая взамен свой голос в защиту проектов и программ своих коллег. Не всякая торговля голосами представляет собой негативное явление, иногда с помощью логроллинга удается добиться более эффективного распределения экономических ресурсов. Однако не исключен и противоположный эффект.
Классической формой логроллинга является «бочонок с салом» – закон, включающий набор небольших локальных проектов, в принятии которых заинтересованы различные группы депутатов.
Взаимодействие избирателей и политиков, а также решения представительных органов обычно определяют лишь общие стратегии развития общественного сектора. Ее конкретизация и реализация – задачи исполнительных органов власти. В непосредственном распоряжении этих органов находится то законное право принуждения, которое отличает государство от других субъектов рыночной экономики.
В теории общественного выбора государственный аппарат и его служащих принято обозначать термином «бюрократия». Бюрократия не производит экономические блага и извлекает часть доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности. В данном случае не обязательно подразумеваются те заведомо негативные ассоциации, которые связаны с этим термином в русском языке. В частности, отнюдь не предполагаются постоянные сознательные отклонения от выполнения служебного долга.
В то время как предприниматели ориентируются на величину прибыли, которую можно точно оценить, политические деятели имеют, в конечном счете, количественно определенные критерии успеха (победы на выборах), государственный аппарат занят выполнением разнородных, зачастую поддающихся не вполне однозначной интерпретации решений представительных органов. Выполнять эту миссию тем легче, чем больше ресурсов находится в распоряжении бюрократии. Вместе с тем четкие и универсальные критерии оценки результативности обычно отсутствуют.
Аппарат исполнительных органов не только реализует принятые политические решения, но фактически участвует и в подготовке большинства из них. При этом бюрократия проявляет свою заинтересованность в ослаблении ресурсных ограничений и не слишком жестком определении задач. Служащие специализированных государственных органов имеют значительные преимущества в информированности по конкретным вопросам, что позволяет им формировать мнения политиков. Нередко возникают неформальные коалиции между специализированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие одних и тех же проектов.
Бюрократия не заинтересована в конфликтах с активными группами специальных интересов. Положение государственных служащих, особенно высокопоставленных, зависит от одобрения политиков и общественности. Те государственные органы и служащие, которые сумели заручиться симпатиями активных влиятельных групп, могут рассчитывать на их поддержку даже в случае явного провала.
Бюрократии, чаще всего, характерно стремление к стабильности. Предприниматель зачастую готов пойти на риск и осуществлять кардинальные изменения, поскольку, с одной стороны, он распоряжается собственными ресурсами, а с другой – в случае успеха результатом будет являться его прибыль. Государственным служащим труднее предпринимать крупные инновации, поскольку они расходуют общественные средства и стеснены инструкциями. Вместе с тем если нововведение принесет огромную отдачу, служащий, который его предложил, скорее всего, получит лишь относительно скромную премию или очередную должность.
Чем больше преимущества бюрократии в информированности и ее реальное влияние на принятие политических решении, тем, при прочих равных условиях, вероятнее избыточные затраты ресурсов в общественном секторе и консервация неоптимальных вариантов его развития.
Определенную заинтересованность в экономии и нововведениях создает конкуренция между органами, выполняющими схожие или взаимозаменяемые функции. Каждый из них, стремясь расширить сферу своей компетенции и увеличить степень влияния, может искать наиболее эффективные решения.
В теории общественного выбора рассматриваются несколько моделей бюрократии.
У.Нисканен впервые подошел к исследованию деятельности бюрократических учреждений с позиции анализа «издержки – выгоды». В центре его внимания оказались вопросы: каков объем выпускаемой продукции, каковы издержки его производства, как затраты и выпуск меняются с изменением условий. Применительно к фирме это означало соотношение бюджета и выпуска.
Уильям Артур Нисканен: от практики к теории бюрократии
Уильям Артур Нисканен (William Arthur Niskanen) родился в 1933 г. В 1957 г. заканчивает Чикагский университет и в течении пяти лет (1957-1962 гг.) работает штатным экономистом в «RAND Corporation» - крупнейшем исследовательском центре, занимающимся вопросами общественного благосостояния и безопасности США. В этом «думающем танке» проблемами военно-промышленного комплекса занимались довольно крупные экономисты, среди которых можно назвать Армена Алчияна, Джорджа Данцига, Уильяма Шарпа и др. За эти годы он не только заметно преуспел в вопросах военной логистики, но и подготовил докторскую диссертацию: «Спрос на алкогольные напитки», которую защитил в Чикагском университете.
С 1962 г. У. Нисканен работает в Министерстве обороны США, где руководит специальными исследованиями в отделе системного анализа. В 1964 г. он назначен директором отдела экономических и политических исследований института оборонных исследований. Именно в это время рождается его интерес к теории общественного выбора. В 1971 г. появляется его монография: «Бюрократия и представительное правление». С сентября 1972 г. по июль 1975 г. У. Нисканен - профессор Школы общественной политики Калифорнийского университета (Беркли). С 1975 г. по 1980 г. он снова становится бюрократом, но на этот раз в частной компании, возглавляя пост директора по экономике - компании «Форд». С 1981 по 1984 год он входит в число экономических советников администрации Р. Рейгана, что послужило основой его книги «Рейганомика» (1988 г.).
Однако стремление к политико-экономическим исследованиям постепенно стало одерживать верх над призванием политического аналитика. С 1985 г. и по настоящее время Уильям Нисканен занимает посты председателя правления и штатного экономиста Института Като (Cato Institute) в Вашингтоне. Институт Като - негосударственное учреждение, занимающееся анализом американской экономики с позиций классического либерализма (либертарианства). Именно в эти годы его теория бюрократии становится одним из основных направлений исследований в новой политической экономии. Продолжая традиции Г. Таллока и Э. Даунса У. Нисканен создает оригинальную модель максимизирующего бюрократа, которую он существенно уточнил и развил в своих работах 90-х гг. Признанием его больших заслуг в развитии новой политической экономии стало избрание президентом ассоциации «Public Choice Society» (1998 - 2000 гг.).
Разработка концепции Нисканена прошла два этапа, первоначальный вариант нашел отражение в книге 1971 г. «Бюрократия и представительное правление», более общая модель была сформулирована в 1975г. Суть ее заключалась в том, что бюро – это организация, поставляющая данный объем общественных благ для монопольного покупателя своих услуг. В качестве такого покупателя обычно выступает группа политических должностных лиц. В свою очередь бюро тоже является монополистом. Возникает ситуация двухсторонней монополии, особенностью которой является обмен обещанной продукцией на бюджет, который выделяется бюро. Как и в ситуации любой двусторонней монополии здесь нет единственного равновесия. Из модели следовал вывод, что за исключением некоторых специальных случаев, выпуск в результате максимизации бюджета, бюрократия осуществляла эффективно, который является отнюдь не бесспорнным.
Модель Нисканена дала широкий импульс для исследований поведения бюрократии. Однако она оставила в стороне вопросы институционального окружения, в котором работает бюро. Поэтому вопросы дальнейшего развития теории бюрократии тесно связаны с разработкой проблем конституционной экономики.
В отличие от У.Нисканена, Г.Таллок (1974) подходит к анализу бюрократии, как к динамическому процессу. Его интересует факторы роста бюро. Он использует для этого экспоненциальную функцию роста. Максимизация бюджета рациональным индивидом выражается в росте количества занятых бюро.
В модели Таллока бюрократ является монополистом и имеет довольно высокую полезность от роста бюро, поскольку это позволяет ему расширить спектр предлагаемых оплачиваемых услуг и диверсифицировать спрос на деятельность бюро. Поэтому кривая спроса законодателей имеет комбинированный характер и отражает оптимальный спрос, как со стороны вышестоящих организаций, так и со стороны населения. Располагая неким бюджетом, законодатель может купить определенное количество услуг бюро. Поскольку бюрократы стремятся превратить весь бюджет в свои издержки, то будет произведено заведомо больше бюрократически услуг, чем это необходимо для общества.
Теория представительного государства А.Бретона является продолжением модели Э.Даунса. В этой теории правительство находится под полным контролем законодательства и является монопольным производителем общественных благ. Эта модель была развита Дж.Бреннаном и Дж.Бьюкененом в 1980 году. Они расширяют модель монополиста-правительства, допуская, что граждане могут ограничивать его деятельность, сужая налоговую базу, что имеет важные выводы для оптимальной теории налогообложения. В отличие от У.Нисканена, модель Бреннана-Бьюхенена делает акцент на ограничении деятельности бюрократов посредством законов о налогах. Другими словами, если предыдущие модели рассматривали деятельность бюро с точки зрения расходов государства, то данная модель подходит к ограничению деятельности бюро с точки зрения получаемых государством доходов. В этом случае законы о налогах выступают, как факторы, ограничивающие рост бюро. Эта модель была проанализирована Денисом Мюллером в 1989 году и Патриком Мак-Наттом в 1996 г.
Модели Нисканена, Таллока, Бретона-Бреннана-Бьюкенена анализируют общую теорию бюрократии, в которой интересы вышестоящих и нижестоящих субъектов неспецифицированы. Однако бюрократия связана не только с законодательными и исполнительными органами государства, она является орудием групп со специальными интересами.
Крупным достижением в теории общественного выбора стала начатая Г.Таллоком и Э.Крюгер разработка теории политической ренты. Поиск политической ренты– это стремление экономических агентов получить экономическую ренту с помощью политического процесса. Экономические агенты предпринимают усилия, направленные на получение исключительных преимуществ, поставив принуждающую силу государства на службу частных интересов.
Правительственные чиновники стремятся получить материальные выгоды за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений. Бюрократы, участвуя в политическом процессе, стремятся провести такие решения, чтобы гарантировать себе получение экономической ренты за счет общества. Политики заинтересованы в решениях, которые обеспечивают явные и немедленные выгоды и требуют скрытых, трудно определяемых издержек. Подобные решения способствуют росту популярности политиков, но, как правило, они экономически неэффективны.
Политическая рента связана с использованием властных полномочий в экономике, искусственным ограничением конкуренции. Конкуренция при этом не исчезает, а переносится из собственно рыночной сферы в сферу воздействия на государство. Вместо затрат на совершенствование экономических благ дополнительные затраты направляются на политическую деятельность: на финансирование политический партий, на лоббирование, на подкуп, взятки и т.п.
Дж. Бьюкенен выделяет три типа расходов, связанных с поиском ренты:
· расходы потенциальных получателей монополии;
· усилия бюрократов, стремящихся превратить в свои доходы расходы потенциальных монополистов;
· искажения, возникшие в результате образовавшейся монополии или деятельности государства, направленной на поиск политической ренты.
Классическая модель поиска ренты опирается на модель чистой монополии. В условиях чистой монополии происходит сокращение выпуска продукции с Qc до Qm и повышение цен с Рс до Рm. Прямоугольник R составляет политическую ренту, полученную за счет потребительского излишка, а треугольник L означает общественные издержки монополии в связи с поиском ренты (рис.14.5).
Рис. 14.5. Классическая модель поиска ренты
Формы поиска ренты могут быть разнообразны:
· через регулирование цен и объемов выпуска, которые приводят к повышению монопольной власти;
· через тарифы и квоты, что способствует ограничению конкуренции.
Теория общественного выбора рассматривает проблему реформы бюрократии – это проблема минимизации правительственного аппарата, как путем создания конкурентных условий для работы правительственных учреждений, так и путем передачи части их функций частным учреждений. Многие сторонники теории общественного выбора важнейшим условием эффективной борьбы с бюрократией считают приватизацию, а конечной целью - создание конституционной экономики.
Уильям Артур Нисканен: от практики к теории бюрократии