ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ОПТИМІЗАЦІЇ ФІНАНСУВАННЯ ІНФРАСТРУКТУРИ МІСЦЕВОГО ГОСПОДАРСТВА
Українські реалії фінансового забезпечення інфраструктури міського господарства свідчать про їх незадовільний стан, який характеризується низькою якістю наданих населенню послуг, високим ступенем зношення основних засобів, неефективним менеджментом господарства. Саме це зумовлює необхідність зміни моделі та інструментів управління міським господарством, залучення додаткових ресурсів, реструктуризації та комплексного реформування його структури.
Наслідки фінансової кризи, що негативно відобразились, як на економіці країни в цілому, так, і на регіонах вимагають пошуку нових напрямів та механізмів управління місцевим господарством.
Дослідження практики господарювання як економічно розвинених країн, так й країн, що розвиваються, свідчить про зростання активності застосування різних форм партнерства держави та приватного бізнесу у різноманітних галузях. Особливий інтерес до цієї практики спостерігається у пострадянських кранах. Це пояснюється багатьма прикладами успішного вирішення проблем не тільки у галузях місцевої інфраструктури (транспорті, житлово-комунальному господарстві, медицині, освіті тощо), а й в стратегічних сферах, що раніше перебували виключно у державній монополії (наприклад, військові та космічні розробки). У західній практиці така взаємодія держави та приватного бізнесу отримала назву Public-Private Partnership (РРР), тобто державно-приватного партнерства.
Сучасне державно-приватне партнерство являє собою складне явище, що охоплює все більше нових сфер соціальної та економічної активності. Відбувається формування економічних, політико-правових та соціальних відносин між державою та бізнесом на всіх рівнях: від центрального до муніципального. Вже на муніципальному рівні на рівноправних засадах у таких відносинах приймають участь інститути громадянського суспільства та місцевого самоврядування. Предметом державно-приватного партнерства є розвиток, використання та управління державною та муніципальною власністю.
Слід зазначити, що на сучасному етапі серед науковців відсутній єдиний погляду на сутність державно-приватного партнерства. Так, одні фахівці розглядають державно-приватне партнерство, як форму непрямої приватизації, насамперед, через те, що досвід країн з розвинутими ринковими відносинами часто свідчить про перерозподіл повноважень між державою та приватним бізнесом з передачею останньому широких повноважень, пов’язаних з володінням, експлуатацією, будівництвом та фінансуванням об’єктів суспільного значення.
Інші науковці вбачають у державно-приватному партнерстві особливу, повноцінну форму заміни приватизації державних об’єктів, яка дає змогу, з одного боку – реалізувати потенціал підприємницької ініціативи приватного капіталу, а з іншого – зберегти контрольні функції держави у суспільно значущих секторах економіки. При цьому держава залишається власником об’єктів, залучаючи до вирішення багатьох завдань приватний капітал. Тобто у даному випадку державно-приватне партнерство розглядається виключно як форма оптимізації виконання та надання суспільству публічних благ.
Незважаючи на різне бачення державно-приватного партнерства як у вітчизняній, так й зарубіжній практиці, все ж можна виокремити низку основних спільних рис у розумінні такого партнерства:
1) модель взаємодії держави та приватного бізнесу передбачає об’єднання їхніх зусиль та ресурсів (у тому числі сильних сторін та переваг);
2) між учасниками партнерства обов’язково має місце розподіл ризиків;
3) метою створення партнерств є реалізація найбільш суспільно значущих проектів;
4) взаємодія держави та приватного бізнесу передбачає довгострокову основу;
5) предметом партнерства є розвиток, використання та управління державною та муніципальною власністю.
Участь приватного бізнесу у таких проектах передбачає необхідність проведення суттєвих інституціональних змін всередині системи відносин «влада (держава) – бізнес». Зокрема розширення участі приватного бізнесу у виконанні деяких економічних, управлінських, а іноді, й організаційних функцій. В той же час важливо забезпечити роль держави не тільки як основного регулятора взаємодій з бізнесом, а й як представника та захисника інтересів та потреб суспільства. В західній юридичній практиці така участь держави в житті суспільства регулюється публічним правом.
Отже, під державно-приватним партнерством можна розуміти будь-які форми взаємодії держави та приватного капіталу, що передбачають передачу з боку держави певних повноважень з проектування, будівництва, управління та фінансування (для нових об’єктів) приватному бізнесу на основі укладених типових контрактів (договорів).
Залучення державою приватного бізнесу є й однією з основних світових тенденцій у фінансуванні інфраструктури місцевого господарства.
При цьому таке залучення відбувається у найрізноманітніших формах: від контрактів на управління діючими об’єктами інфраструктури до передачі приватним компаніям повного циклу будівництва та експлуатації нового об’єкта інфраструктури.
Серед успішних проектів державно-приватного партнерства є діяльність у сфері залізничного транспорту: Tunnel Rail Link (Великобританія), високошвидкісна магістраль HSL Zuid (Нідерланди), лінія Oresund (Данія − Швеція). Із застосуванням механізму державно-приватного партнерства були закінчені й такі складні проекти, як Євротунель під проливом Ла-Манш, Сіднейський портовий тунель, міст Конфедерації у Канаді, національні аеропорти в Гамбурзі та Варшаві, Центральний парк в Нью-Йорку, окремі гілки метрополітену у Лондоні та інші.
Діагностика практики участі приватного бізнесу у фінансуванні інфраструктури місцевого господарства, що здійснювалась за даними Світового банку, дозволяє виокремити чотири типи взаємодії приватного капіталу та держави у проектах державно-приватного партнерства):
контракти підряду (на управління об’єктом та на оренду об’єкта),
концесії (обслуговування, експлуатація та передача об’єкта (ROT); обслуговування, оренда та передача об’єкта (RLT); будівництво, обслуговування, експлуатація та передача об’єкта (BROT);
нові проекти або проекти «з нуля» (будівництво, оренда та передача об’єкта (BLT); будівництво, експлуатація та передача об’єкта (BOT); будівництво, володіння та експлуатація об’єкта (BOO); приватне будівництво та експлуатація об’єкта; оренда об’єкта);
продаж активів (повна та часткова приватизація). Фахівці виділяють декілька етапів розвитку проектного фінансування, які стали основою державно-приватного партнерства (рис. 31].
Рис. 31. Взаємодія держави та приватного сектора в управлінні інфраструктурою місцевого господарства
Аналіз цих типів взаємодії дозволив виокремити такі особливості:
По-перше, механізми фінансування проектів видобутку корисних копалин (нафта, газ, вугілля тощо) вперше були застосовані в Техасі у 30-х роках XX ст. у нафтодобуванні, а також під час підготовки проектів розробки нафтових покладів в Північному морі в 70-х роках XX ст. та проектах, пов’язаних з видобутком газу та інших корисних копалин в Австралії й деяких інших країнах.
По-друге, фінансування незалежних енергетичних проектів у секторі енергопостачання, вперше застосоване в США в 1978 p., сприяло розвитку комбінованих (спільних) підприємств, відомих сьогодні як спільна діяльність.
Фінансування інфраструктури місцевого господарства (дороги, транспорт, громадські будівлі) розвинулось у Великобританії завдяки Закону про приватне фінансування Private Finance Initiative (PFI) на початку 90-х років XX ст., і зараз такі проекти відомі як класичні проекти державно-приватного партнерства.
В Україні 1 липня 2010 року був прийнятий Закон України «Про державно-приватне партнерство» № 2404-VI, який набрав чинності 31.10.2010 р. та визначив організаційно-правові засади взаємодії державних партнерів із приватними партнерами та основні принципи державно-приватного партнерства на договірній основі.
Відповідно до Закону під державно-приватним партнерством розуміється співробітництво між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами – підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору в порядку, встановленому цим Законом та іншими законодавчими актами.
Як бачимо, на стороні державного партнера виступають органи державної влади та органи місцевого самоврядування. На стороні приватного партнера виступають юридичні та фізичні особи, а також можуть виступати декілька осіб, які несуть солідарну відповідальність за зобов’язаннями.
До ознак державно-приватного партнерства відповідно до Закону належать:
1. Забезпечення вищих техніко-економічних показників ефективності діяльності, ніж у разі здійснення такої діяльності державним партнером без залучення приватного партнера;
2. Довготривалість відносин (від 5 до 50 років);
3. Передача приватному партнеру частини ризиків у процесі здійснення державно-приватного партнерства;
4. Внесення приватним партнером інвестицій в об’єкти партнерства із джерел, не заборонених законодавством.
Світовий досвід переконує, що взаємодія між державою та приватним бізнесом має найбільший ефект передусім в інфраструктурних галузях, де історично склалися передумови, потреба та можливості для такої співпраці при реалізації масштабних соціально-економічних завдань.
Крім того, до визначальних ознак державно-приватного партнерства прийнято відносити виключно конкурентний спосіб вибору приватного партнера. Більше того, успіх реалізації проекту у формі державно-приватного партнерства напряму залежить від прозорості проведеного конкурсу, оскільки тільки такий спосіб забезпечує вибір найбільш економічно-вигідного проекту та надійного партнера.
Отже, українське законодавство не передбачає подібних суттєвих ознак та дозволяє реалізацію проекту на умовах державно-приватного партнерства навіть за умови, якщо конкурс фактично не відбувається, а заявку на участь подає лише один учасник.
До основних принципів здійснення державно-приватного партнерства в Україні належать :
рівність перед законом державного та приватного партнера;
заборона будь-якої дискримінації прав державних чи приватних партнерів;
узгодження інтересів державних та приватних партнерів з метою отримання взаємної вигоди;
незмінність протягом усього строку дії договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства, цільового призначення та форми власності об’єктів, що перебувають у державній або комунальній власності, переданих приватному партнеру;
визнання державними та приватними партнерами прав та обов’язків, передбачених законодавством України та визначених умовами договору укладеного в рамках державно-приватного партнерства;
справедливий розподіл між державним та приватним партнерами ризиків, пов’язаних з виконанням договорів, укладених у рамках державно-приватного партнерства.
Структура проектів державно-приватного партнерства може відрізнятися для різних промислових секторів. Не існує такого поняття, як «стандартний проект» державно-приватного партнерства, оскільки кожен проект та відповідно і договір має свої індивідуальні унікальні властивості.
Законом передбачено, що державно-приватне партнерство здійснюється на основі договору. В рамках державно-приватного партнерства можуть укладатись договори про концесію, спільну діяльність, розподіл продукції, інші договори. Істотні умови договорів, що укладаються в рамках здійснення державно-приватного партнерства, мають відповідати вимогам, встановленим законами України.
Проектне фінансування набуло найбільшого поширення впродовж 70–80-х рр. минулого століття, а з початком 90-х почало активно впроваджуватися в проектах приватно-державного партнерства в сфері розвитку підприємств місцевої інфраструктури. Найпоширенішою формою проектного фінансування у західних країнах є концесія.
Концесія – це надання уповноваженим органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування на підставі концесійного договору на платній строковій основі юридичній або фізичній особі права на створення та (або) управління об’єкта концесії, за умови взяття концесіонером на себе зобов’язань зі створення та (або) управління об’єктом концесії, майнової відповідальності та можливого підприємницького ризику.
Відмінною рисою концесії є те, що держава як одна зі сторін концесії володіє монопольним правом на певні ресурси або зайняття певною діяльністю. У світовій практиці існує безліч типів концесійних угод, найпоширенішими з яких є:
ВОТ (Build – Operate – Transfer) – «Будівництво – управління – передача». Концесіонер здійснює будівництво та єкмплуатацію протягом встановленого строку, після чого об’єкт передається державі. Зазвичай концесійні схеми BOT використовуються при будівництві автострад (Італія, Іспанія, Південна Корея), трубопроводів (Німеччина), електростанцій (Туреччина, Індія, Таїланд), аеропортів (Єгипет, Греція, Канада), тунелів (Франція), стадіонів інших об’єктів, які вимагають значних капіталовкладень, проте повинні залишатись у власності держави.
ВТО (Build – Transfer – Operate) – «Будівництво – передача – управління». Концесіонер будує об’єкт, який передається державі у власність одразу після завершення будівництва, після чого він надається в експлуатацію концесіонеру. Ця схема найвигідніша для держави, оскільки передбачає високий ступінь державного контролю над об’єктом концесії і у випадку необхідності держава в будь-який час може вплинути на діяльність концесіонера.
ВОО (Build – Own – Operate) – «Будівництво – володіння – управління». Концесіонер будує об’єкт та здійснює наступну експлуатацію, володіючи ним на праві власності, строк дії якого не обмежується.
ВОOT (Build – Own – Operate – Тransfer) – «Будівництво – володіння – управління – передача» передбачає, що концесіонер будує об’єкт, здійснює експлуатацію, володіє об’єктом протягом певного строку, після закінчення якого об’єкт переходить у власрність держави.
RОТ (Rehabilitate – Operate – Transfer) – «Реконструкція-управління-передача». Ця схема аналогічна BOT, тільки замість будівництва нового об’єкта передбачена реконструкція існуючого.
DBFO (Design – Build – Finance – Operate) – «Проектування – будівництво – фінансування – експлуатація». При такому підході вся відповідальність за проектування, будівництво, фінансування та експлуатацію пов’язана воєдино та передана приватному партнеру. В Європі, Латинській Америці та Азії така схема зазвичай використовується для розроблення нових проектів платних доріг.
Останнім часом концесійні угоди стають невід’ємною частиною схем фінансування багатьох інфраструктурних проектів міського господарства у промислово розвинених країнах, а також у країнах з динамічним економічним розвитком (Південно-Східна Азія, Південна Америка). Концесії належать до нетрадиційних методів фінансування, в тому числі й з-за кордону, із залученням кредитів, грантів міжнародних фінансових інститутів і т. п. Світовий досвід демонструє, що фінансування інфраструктурних проектів неможливе без залучення численних позикових коштів, частка яких сягає 85% загального капіталу проектної концесійної компанії (табл. 10).
