У сучасних реаліях економічних реформ, що охопили весь світ у результаті глобальної економічної кризи, для України залишається актуальним питання ефективного використання обмежених фінансових ресурсів для задоволення нагальних потреб країни. Одним з напрямів вирішення зазначеної ситуації є ефективне впровадження формування бюджету за програмами.
Формування бюджетів різних рівнів за програмами передбачає, що:
всі видатки бюджетів мають затверджуватися у вигляді програм.
кожна програма повинна мати свого виконавця (бажано, щоб кожна програма мала одного);
програма повинна мати кількісні виміри й цілі. Поняття «програма» є досить широким і має низку інтерпретацій.
У Бюджетному кодексі України визначено, що "бюджетна програма − систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій". Таке ж визначення цьому терміну дано в Концепції застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. У Проекті “Реформа місцевих бюджетів в Україні” визначено: Бюджетна програма – це основний компонент програмно-цільового методу, оскільки головна увага бюджетного програмування зосереджена на програмах. Програма складається з тісно пов’язаних між собою дій, спрямованих на досягнення цілі чи низки довгострокових цілей та завдань. Підпрограма складається з набору відповідних дій, спрямованих на виконання завдань. Структуризація дій програми означає, що дані щодо видатків, пропозиції щодо фінансування та конкретні вимоги можна об’єднати у відносно небагато пунктів будь-якого бюджету та забезпечити міжпрограмне порівняння.
Отже бюджетна програма є формою реалізації програмно-цільового методу в бюджетному процесі, метою застосування якого є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.
Застосування бюджетної програми переслідує ці ж цілі, що і програмно-цільовий метод загалом. Зокрема, бюджетна програма спрямована на:
чітке визначення цілей і завдань, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти;
встановлення джерел фінансування заходів, направлених на досягнення даних цілей, та термінів їх виконання;
забезпечення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань;
чітке розмежування відповідальності за використання бюджетних коштів.
Бюджетна програма є короткостроковою (виконується впродовж бюджетного року) і має оперативні цілі, а державна цільова – реалізується в один (до 5 років), два (від 5 до 10 років) або три етапи (понад 10 років) і має досягати стратегічних цілей.
Бюджетна програма має своїм джерелом тільки кошти бюджету одного рівня (інші джерела виключаються); державна ж цільова програма може залучати кошти не лише бюджетів різних рівнів, а й позабюджетних фондів, гранти, власні кошти, залучені кредити та інші джерела, не заборонені чинним законодавством.
Для кожної бюджетної програми розробляється паспорт – документ, що визначає суму коштів, необхідних для її виконання, законодавчі підстави реалізації цієї програми, мету, завдання, напрями діяльності, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики, на підставі якого здійснюється контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів і аналіз виконання бюджетної програми.
У Бюджетному кодексі визначено, що: «видатки бюджету класифікуються за бюджетними програмами (програмна класифікація видатків); функціями, з виконанням яких пов'язані видатки (функціональна класифікація видатків); економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків); ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація).
Відповідно до вимог частини третьої статті 38 Бюджетного кодексу України програмна класифікація видатків державного бюджету щорічно визначається у Законі "Про Державний бюджет України". Програмна класифікація використовується для: представлення проекту бюджету на розгляд Верховної Ради; представлення того, яка діяльність фінансується, та які завдання та цілі при цьому ставляться; проведення аналізу використання коштів та досягнутих результатів.
Виконання бюджету, складеного за програмно-цільовим методом передбачає здійснення низки заходів, пов'язаних не тільки з фінансуванням програми, але й з управлінням видатками, розподіленими за підпрограмами та завданнями програми. Будь-яке рішення, про внесення змін або корегувань в програму чи стратегію її виконання, про обсяги асигнувань або перерозподіл коштів між завданнями в межах програми, про продовження або припинення програми та інше, необхідно приймати базуючись на своєчасно отриманій обґрунтованій аналітичній інформації. Інструментами, що забезпечують отримання необхідних даних є оцінка − невід'ємний елементи ефективного процесу управління програмами.
Одним з перших нормативно-правових актів, який регламентує використання показників виконання програм у бюджетному процесі є Розпорядження КМУ „Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі” від 14 вересня 2002 р. N 538-р. На сьогодні застосування показників виконання у бюджетному процесі регулюється, зокрема, Бюджетним кодексом України, Постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. N 228 "Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ", наказами Міністерства фінансів України від 14 грудня 2001 р. N 574 "Про затвердження Інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі", від 27 грудня 2001 р. N 604 "Про бюджетну класифікацію та її запровадження", від 8 серпня 2002 р. N 621 "Про запровадження результативних показників, що характеризують виконання бюджетних програм".
З моменту вступу в дію Бюджетного кодексу України (2001р.) було розроблено більш, як 200 програм різних напрямів спрямованих на розв’язання проблем в економіці. За оцінками фахівців більшість цих програм перетиналися, було відмічено випадки коли різні заходи спрямовувались на вирішення одних завдань. Крім того значна частина існуючих бюджетних програм були розроблені з порушеннями методичних основ цільового планування, що негативно відобразилось на ході їхньої реалізації. В даний час, В Україні прийнято ряд нормативних актів, серед яких: Закон України від 18.03.2004 №1621 “Про державні цільові програми”, Розпорядження КМУ від 14.09.2002p. №538р “Про схвалення Концепції застосування Програмно-цільового методу в бюджетному процесі”, Наказ Міністерства фінансів від 08.08.2002p. №621 “Про запровадження показників виконання, що характеризують виконання бюджетних програм”, Наказ Міністерства фінансів України від 29.12.2002р. №1098 “Про паспорти бюджетних програм” (Зареєстровано Міністерством юстиції України від 21.01.2003р. № 47/7368), які визначають основи порядку розробки і реалізації бюджетної програми. Зазначені документи в основному визначають порядок відбору проблем для програмної розробки і формування бюджетної програми, порядок її експертизи й оцінки, а також затвердження, фінансування і виконання.
Оцінка бюджетної програми надає можливість оцінити економічну та соціальну ефективність використання бюджетних коштів на виконання бюджетної програми згідно визначених мети і завдань і результативність цієї програми. Вона здійснюється за допомогою порівняння планових і фактичних показників її виконання, а також з урахуванням усіх факторів, які впливають на виконання бюджетної програми.
Процес оцінювання може включати аналіз причин запровадження програми, процесу реалізації програми і її результатів. Оцінка програм дозволяє виконувати такі основні завдання:
оцінити відповідність існуючих бюджетних програм пріоритетам державної політики;
виявити фактори, що вплинули на невиконання запланованих показників результативності;
покращити структуру програми як у ході її реалізації (уточнити завдання програми, показники тощо), так і на стадії планування на наступний бюджетний період;
підвищити прозорість бюджету шляхом інформування громадськості про результати оцінки бюджетних програм та ін.
За результатами проведення оцінки бюджетної програми можуть прийматися такі управлінські рішення: про продовження реалізації програми; про покращення процесу її подальшої реалізації; про призупинення процесу реалізації програми; про припинення процесу реалізації програми та ін.
Процес оцінювання програм сприяє розумінню шляхів вимірювання результату, дає можливість побачити непередбачені результати та надає інформацію, що може бути використана для уточнення мети програми та вдосконалення програми для покращення оцінки її результатів.
Оцінка програми – це процес оцінки напрямків та стратегій, які складають основу їх виконання, процесів, які гарантують виконання програми.
Зв’язки між показниками виконання і складанням бюджету повинні бути прямими й чіткими. Після того, як бюджетну програму визначено, ціль заявлено, завдання і стратегії висвітлено, розпорядник коштів повинен визначити, яким чином виміряти результати. Застосування показників виконання програм дає змогу чітко продемонструвати ефективність використання бюджетних коштів, співвідношення досягнутих результатів та витрачених коштів, тривалість виконання бюджетної програми, її необхідність та відповідність визначеній меті, а також порівнювати результати виконання бюджетних програм, аналізувати їх. Застосування показників виконання програм сприяє якісному та кількісному аналізу стану виконання програми в частині фінансового забезпечення та в частині досягнення соціального ефекту, який є сенсом виконання бюджетної програми.
Концепція застосування програмно-цільового методу виділяє такі групи результативних показників:
показники затрат − визначають обсяги та структуру ресурсів, що забезпечують виконання бюджетної програми;
показники продукту − використовуються для оцінки досягнення поставлених цілей. Показником продукту є, зокрема, кількість користувачів товарами(роботами, послугами), виробленими у процесі виконання бюджетної програми;
показники ефективності − визначаються як відношення кількості вироблених товарів (виконання робіт, надання послуг) до їхньої вартості у грошовому або людському вимірі (витрати ресурсів на одиницю показника продукту);
показники якості − відображають якість вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг).
У навчальному посібнику Міністерства фінансів України "Складання, розгляд та затвердження місцевих бюджетів на основі положень Бюджетного кодексу України" показники результативності групують за такими типами:
показники затрат (наприклад, у галузі освіти − кількість навчальних закладів за категоріями);
показники продукту (виходу) − кількість випускників;
показники ефективності − вартість навчання одного учня;
показники результату, ототожнюючи при цьому показник результату з показником якості − поліпшення рівня освіти.
Запропоновані показники виконання бюджетної програми місцевого рівня призначені для відображення етапів виконання програми, але для прийняття остаточного рішення, щодо виконання програми та її фінансування доцільно розраховувати узагальнюючий показник, що відображає результативність виконання місцевої бюджетної програми. Пропонуємо здійснювати розрахунок показника планової результативності бюджетної програми (Кпр). Для розрахунку даного показника скористаємось такими показниками, як: витрати (Vb), продукт (Vр), ефективність (Е), якість (Z) та користь (С).
І.Я. Чугунов пропонує узагальнюючий показник результативність бюджетної програми розрахувати за формулою:
де Крп − коефіцієнт результативності бюджетної програми;
Узпл. а Узф− відповідно планові та фактичні показники затрат, що визначають обсяг затрат бюджетних коштів на реалізацію бюджетної програми;
Упродф та Упродпл. − відповідно планові та фактичні показники продукту, що визначають обсяг виробленої продукції (виконаних робіт, наданих послуг) у результаті виконання програми, зокрема кількість виробленого продукту або наданих послуг, кількість споживачів товарів (робіт, послуг);
Ефф та Ефпл− відповідно планові та фактичні показники ефективності, що відображають кількість створеного продукту на одиницю затрат бюджетних ресурсів;
Кякф та Кякпл− відповідно планові та фактичні показники якості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг).
Результати розрахунку результативності бюджетної програми будуть відображати якість та користь виконаної програми, її ефективність та можливу економію з відповідними змінами планових та фактичних показників.
Узагальнюючий показник, що характеризує результативність бюджетної програми можна класифікувати так: Кпр > 1 − бюджетна програма з високим рівнем результативності, що відображає її ефективність та високу якість з можливістю економії отриманих ресурсів за досягнення максимального результату; 0,75<Кпр≤1 − бюджетна програма з прийнятним рівнем результативності; Кпр≤ 0,75 − бюджетна програма не прийнятна для виконання, не забезпечує корисності від виконання, витрачання коштів на заходи без відповідних результатівПитання для самостійного опрацювання
Питання для самостійного опрацювання
1. Особливості планування видатків на освіту.
2. Проблеми фінансування видатків на лікувальні заклади.
3. Методи бюджетного нормування.
4. Фінансування власних та делегованих державою повноважень.
5. Основи кошторисного фінансування.
6. Історичні аспекти програмно-цільового планування бюджету.
7. Класифікація бюджетних програм.
8. Показники оцінювання ефективності бюджетних програм.
9. Відповідальність за нецільове використання коштів.
10. Механізм секвестру.
