ПЛАНУВАННЯ ТА ФІНАНСУВАННЯ ВИДАТКІВ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ
Зміст
Теоретичні засади планування видатків бюджету
Поняття, функції та класифікація видатків місцевих бюджетів
Склад та структура видатків місцевих бюджетів
Поняття бюджетних програм та методологія щодо їх оцінювання
Теоретичні засади планування видатків бюджету
Здобувши незалежність, Україна задекларувала намір інтегруватися в європейські структури, взявши на себе зобов'язання провести певні реформи, особливо у галузі економіки, фінансів, привести чинне законодавство відповідно до міжнародних стандартів.
Одним із найважливіших інструментів управління державою є бюджет.
Бюджетна система, що залишилась Україні в спадок від колишнього Радянського Союзу, в нових умовах стала неефективною, а прийняті законодавчі та нормативні акти суперечили наявній системі міжбюджетних відносин, не сприяли розвитку місцевого самоврядування, призводили до виникнення заборгованостей із заробітної плати, сплати податків, зростання державного боргу як зовнішнього, так і внутрішнього.
За часи незалежності України бюджети усіх рівнів формувалися у постатейному форматі.
Особливість формату традиційного (постатейного) бюджету полягає у формуванні видатків за функціями державного сектора (найчастіше функції представлені відповідними міністерствами або галузями), та за статтями економічної класифікації. Акцент робиться на фінансуванні статей у межах наявних бюджетних коштів, контроль виконання статей відбувається в процесі формування, моніторингу та виконання бюджету. Такий бюджет передбачає формування статей видатків за бюджетною мережею та забезпечує фінансування утримання бюджетних установ без детального аналізу того, чи використання коштів приводить до досягнення бажаних результатів. Він може бути відносно загальним, або занадто деталізованим – наприклад, відображення поштових витрат та поставок пестицидів окремими статтями. Однак, деталізація є основною тенденцією традиційного бюджету.
Популярність постатейного бюджету пояснюється, головним чином, традиційністю його застосування його реалізація визначає суттєві переваги, такі як: відносна простота сприйняття, підготовки, спрощена система ведення обліку та контролю, містить відносно сприятливі можливості попередження нецільового використання бюджетних коштів.
Але в умовах економічного розвитку зазначена методика формування та виконання бюджетів усіх рівнів виявили низку недоліків, серед яких слід відзначити такі основні моменти:
з точки зору управління, даний бюджетний формат не дає корисної інформації про зв’язок між затратами та завданнями, використаними фінансовими ресурсами та досягнутими результатами. Акцент робиться на адміністративних одиницях та об’єктах видатків, а не на результатах, провідну роль відіграє контроль за придбанням, а не управлінням;
такий бюджет не в змозі прослідкувати доцільність видатків, результативність розподілу ресурсів та якість наданих послуг;
бюджет сформований за традиційним методом зацікавлений у прирості, тобто обговорення питань по такому бюджету сфокусоване на тому, щоб збільшити приріст планового бюджету порівняно з діючим. В результаті, напрацьовується механізм поступового збільшення приросту бюджетних призначень без серйозного врахування результатів.
Отже, зазначені недоліки потребували впровадження нових методик та механізмів формування бюджету з врахуванням обмежених фінансових ресурсів та результативністю витрат.
Ефективне використання бюджетних коштів − одна із важливих проблем виконання бюджету у більшості країн світу. Особливо актуальна ця проблема для України, яка здійснює бюджетну політику в умовах обмежених бюджетних ресурсів. З огляду на це першочерговими завданнями для Міністерства фінансів України та органів, що здійснюють бюджетний контроль, є визначення пріоритетів при розподілі фінансових ресурсів, джерел їхнього фінансування та забезпечення контролю за цільовим, ефективним використанням бюджетних коштів. Для успішного виконання цих завдань переважна більшість економічно розвинених країн світу вже понад півстоліття застосовує програмно-цільовий метод формування бюджету. В Україні впровадження програмно-цільового методу розпочалося тільки після прийняття у 2001 р. Бюджетного кодексу. Законодавчими передумовами запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів є завдання, визначені у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України (постанова Кабінету Міністрів України від 16.01.2008 №14), Декларації цілей та завдань бюджету на 2009 рік (Бюджетній декларації) (постанова Кабінету Міністрів України від 05.03.2008 №160) та Концепції реформування місцевих бюджетів (розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 № 308-р).
В основі програмного бюджетування − програми, які складаються з тісно взаємопов'язаних комплексів напрямків діяльності, спрямованих на досягнення мети або системи цілей та відповідних завдань по їх досягненню протягом певного періоду.
Досвід країн Заходу свідчить, що керівник програми отримує кошти для досягнення програмних цілей та виконання програмних завдань. У межах цього фінансування керівник програми може відносно вільно визначати, як досягти кінцевого результату у найбільш ефективний, якісний та економічний спосіб (програмному бюджетуванню властива значно більша, порівняно з постатейним бюджетуванням, свобода управлінських дій). При програмному бюджетуванні показники спожитих ресурсів, обсягів виконаних робіт, одержаного продукту і результату (ефекту) використовуються з метою управління та контролю за діяльністю. Зазначається також, що програмне бюджетування створює основу для застосування аналітичних методів, таких як аналіз альтернатив з погляду витрат та результатів. Відтак легше оцінити їх динаміку та інші тенденції, що впливають на досягнення цілей бюджетування.
В основі програмного бюджетування, зазвичай, лежить встановлення пріоритетів цілей та завдань, що дозволяє забезпечити досягнення найважливіших цілей за наявних або очікуваних ресурсах. Таким чином, у програмному бюджетуванні програмні та фінансові плани фактично пов'язані між собою у такий спосіб, який неможливо забезпечити за інших видів процесу бюджетування.
Отже, як було зазначено раніше першим кроком у реформуванні бюджетної системи стало прийняття Бюджетного кодексу України у червні 2001 року, після запровадження якого розпочався процес поступового переходу до формування бюджетів за програмами. Положення статей 2, 87, 90, 92 Бюджетного кодексу України чітко визначають перехід до програмно-цільового методу формування бюджету. Починаючи з 2002 року, формування державного бюджету проводиться за програмами, і практика застосування програмно-цільового методу формування бюджету повинна перейти на рівень місцевих бюджетів. Вимагають запровадження ПЦМ наступні документи Президента та Уряду:
− Програма діяльності Кабінету Міністрів України “Послідовність. Ефективність. Відповідальність” (пункт 3.5. “Підвищення ефективності державних фінансів”) містить положення про запровадження механізмів середньострокового бюджетного планування для посилення впливу бюджетної політики на соціально-економічний розвиток;
− Послання Президента України до Верховної Ради України „Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки”, в якому підкреслюється, що найгострішою проблемою державного управління та місцевого самоврядування є визначення пріоритетів та ефективного використання обмежених бюджетних ресурсів;
На початок 2004 року законодавча база для запровадження програмного формування бюджету на загальнодержавному рівні була представлена такими нормативними актами:
Закон України від 18.03.2004 №1621 “Про державні цільові програми”;
Розпорядження КМУ від 14.09.2002p. №538р “Про схвалення Концепції застосування Програмно-цільового методу в бюджетному процесі”;
Постанова КМУ від 28.02.2002p. №228 “Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ”;
Наказ Міністерства фінансів від 14.12.2001p. №574 “Про затвердження інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі”;
Наказ Міністерства фінансів від 27.12.2001p. №604 “Про бюджетну класифікацію та її запровадження”;
Наказ Міністерства фінансів від 08.08.2002p. №621 “Про запровадження показників виконання, що характеризують виконання бюджетних програм”;
Наказ Міністерства фінансів України від 29.12.2002р. №1098 “Про паспорти бюджетних програм”
Постанова Верховної Ради України від 19.06.2008р., “Основні напрямки бюджетної політики на 2008 рік”;
Програма дій Кабінету Міністрів України від 17.03.2003р., “Прозорість. Дієвість. Результативність”.
Вперше програмне бюджетування було запроваджено у 40-х роках ХХ-го століття у США. Щоб пов’язати продукт та результативність діючих одиниць компанії з бюджетними ресурсами корпорації, апарат управління вдався до об’єднання подібних послуг у програми. Основою для таких програм був не адміністративний поділ, а одиниці послуг, які виконували подібні чи однакові функції та мали спільних споживачів. Ще однією новою складовою програмного підходу була вимога до керівників програми щодо чіткого визначення загальної мети, чітких цілей та завдань для виконання покладених на них функцій. Крім того, програми вимагали показників виконання, які б оцінювали надані послуги, а також рівень досягнення попередньо визначених цілей та завдань.
На початку 60-х років Департамент оборони США ввів програмно-цільовий метод бюджетування, після чого президент Джонсон задекларував запровадження такої практики в усіх підрозділах державного управління. Протягом останніх двох десятиліть в усьому розвинутому світі програмний набув популярності як інструмент бюджетного управління.
Більша частина видатків Великої Британії планується на трирічний термін. При плануванні та контролі державних видатків, уряд дотримується двох правил: 1) позики здійснюються лише з метою інвестицій (не допускається фінансування поточних видатків); 2) відношення суми державного боргу до ВВП повинно утримуватися на сталому доцільному рівні. Ще однією особливістю бюджету Великобританії є те, що у планах видатків дозволено переносити невикористані кошти з одного бюджетного періоду в інший.
На початку процесу формування бюджету Мінфін Данії коригує довгострокові прогнози для відображення припущень щодо заробітної плати та рівня цін. Переговори стосовно бюджету ведуться довкола покриття нових видатків та можливостей скорочення деяких із них для міністерств, яким важко дотримуватися встановлених норм.
У Німеччині річний бюджет складається на основі середньострокового фінансового плану, який щороку подається на розгляд у парламент. План відображає загальну фіскальну політику по кожному із сорока великих блоків. Ці блоки складаються із багаторічних оцінок, зроблених одночасно з річним бюджетом по кожній статті видатків, включених до бюджету. Показники узгоджуються з галузевими міністерствами. При прогнозуванні потреби в коштах на наступні три роки до деяких блоків включають поправку на підвищення цін у деяких сферах.
У Канаді замість середньострокових планів перейшли до дворічного планування, оскільки міністерства дійшли висновку, що зосередження на короткотерміновому етапі планування є більш доцільним з точки зору бюджетної консолідації. Формат бюджету розробляється за програмами з уточненням очікуваних вихідних продуктів.
На початку роботи над бюджетом Мінфін Австралії будує перспективні оцінки витрат в постійних цінах на кожний із наступних трьох років . Ці прогнози “від базового рівня” за звичай включають лише оцінки витрат по затверджених програмах при відсутності змін політики. Характерним елементом бюджету є система поточних видатків. Ця система наділяє керівників галузевих міністерств значною свободою щодо управління власними людськими та адміністративними ресурсами у межах жорстких фінансових обмежень.
У Румунії Законом про Державне фінансування та поправками до нього, прийнятим у 2001 році, санкціонується бюджетне планування на три роки згідно з програмно-цільового методу на всіх рівнях бюджетної системи країни.
У Болгарії низкою законодавчих актів, що регламентують бюджетний процес, передбачається поступовий перехід до цілеспрямованого фінансового планування на місцевому рівні, забезпечуються повноваження місцевих органів самоврядування по визначенню показників виконання по найбільш важливих галузях.
Наразі основні компоненти формування бюджету за програмами застосовуються в країнах Балтики, а саме в Литві та Естонії. Ці компоненти були одними з умов для вступу до ЄС.
З-поміж країн СНД елементи цього методу використовують Казахстан, Росія та інші країни.
Особливістю формування бюджетів за програмами є запровадження нового механізму управління видатками бюджету, хоча для успішного запровадження цього методу необхідно, щоб програми були забезпечені реальними джерелами фінансування. Основною ідеологією такого методу є те, що вкладені фінансові ресурси мають працювати на результат (табл. 4.).
Формування бюджету за програмами докорінно відрізняється від традиційного методу формування бюджету. Він ґрунтується на раціональному управлінні, тобто його метою є не збереження організаційної структури, а вирішення соціальних проблем. Програмно-цільовий метод вносить значні зміни в існуючі організаційні методи роботи і здійснює видатки лише тих установ, які найбільшою мірою сприяють досягненню поставлених цілей та завдань певних програм. Метод програмно-цільового фінансування використовує системний підхід до визначення місії, завдань та цілей установи та постійної оцінки виконання її фінансової та нефінансової діяльності як складових бюджетного процесу, встановлюючи прямий зв’язок між використаними ресурсами та досягнутими результатами як у середньостроковій, так і довгостроковій перспективі.
Таблиця 8
