Ключові терміни і поняття

Бібліографічний список до теми

[1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 14, 20, 22, 23, 24, 25, 27]

Тема 8. Бюджетний дефіцит

План вивчення теми

1. Дефіцит та профіцит бюджету, залишок бюджетних коштів.

2. Фінансування бюджету.

3.Підходи до збалансування бюджету.

4.Класифікація бюджетного дефіциту та причини його виникнення.

5. Джерела фінансування бюджетного дефіциту.

6.Методи обмеження та шляхи скорочення дефіциту бюджету.

7. Управління ліквідністю бюджету та фінансовими активами.

8. Управління борговими зобов'язаннями.

Методичні рекомендації до самостійної роботи

Готуючи перше питання особливу увагу необхідно звернути на показники стану бюджету. У процесі збалансування бюджету шляхом зіставлення його дохідної і видаткової частин визначаються наступні показники:

– рівновага доходів і видатків бюджету (баланс бюджету);

– дефіцит бюджету – перевищення видатків бюджету над його доходами;

– профіцит бюджету – перевищення доходів бюджету над його видатками;

Затвердження бюджету з дефіцитом дозволяється у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування бюджету.

Профіцит бюджету затверджується з метою погашення боргу, забезпечення встановленого розміру оборотного залишку бюджетних коштів та придбання цінних паперів.

Оборотний залишок бюджетних коштів – частина залишку коштів загального фонду відповідного бюджету, яка утворюється для покриття тимчасових касових розривів.

Оборотний залишок бюджетних коштів встановлюється у розмірі не більше 2 відсотків планових видатків загального фонду бюджету і затверджується у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет).

На кінець бюджетного періоду оборотний залишок бюджетних коштів має бути збережений у встановленому розмірі.

Перевищення залишку коштів загального фонду бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду становить вільний залишок бюджетних коштів, який використовується на здійснення витрат бюджету згідно із законом про Державний бюджет України та/або змінами до нього (змінами до рішення про місцевий бюджет).

Вивчаючи друге питання, необхідно звернути увагу на те, що для покриття дефіциту бюджету необхідно знайти певні джерела отримання фінансових ресурсів. Якщо ж утворюється профіцит бюджету, необхідно визначити напрями витрачання фінансових ресурсів, що утворилися в результаті профіциту.

Фінансування бюджету – надходження та витрати бюджету,
пов'язані із зміною обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету),
зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття
дефіциту бюджету або визначення профіциту бюджету.

На практиці:

– фінансуванням бюджету вважають групу певних фінансових операцій;

– джерелами фінансування бюджетного дефіциту – види фінансових ресурсів;

– дефіцитним фінансуванням – тип бюджетної політики.

Фінансування бюджету характеризується такими ознаками:

– операції з фінансування бюджету включають як надходження, так і витрачання бюджетних ресурсів;

– у бюджеті фінансування відображається окремо, оскільки не належить ні до доходів, ні до видатків;

– фінансування бюджету може бути як "позитивним" (при дефіциті бюджету), так і "від'ємним" (при профіциті бюджету);

– операції з фінансування бюджету мають на меті: профінансувати бюджетний дефіцит, погасити державний борг, покрити тимчасові касові розриви при виконанні бюджету, забезпечити ліквідність бюджетного фонду.

Перераховані ознаки свідчать, що фінансування бюджету є
ширшим і складнішим поняттям, ніж джерела фінансування бюджетного дефіциту.

У цілому операції з фінансування бюджету мають на меті забезпечити не лише покриття дефіциту (або напрями витрачання фінансових ресурсів,
що утворилися в результаті профіциту) , а й управління ліквідністю
бюджету.

Класифікація фінансування бюджету містить джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття дефіциту бюджету, і напрями витрачання фінансових ресурсів, що утворилися в результаті профіциту бюджету. Витрати на погашення боргу належать до складу фінансування бюджету.

Фінансування бюджету класифікується за: 1) типом кредитора (за категоріями кредиторів або власників боргових зобов'язань); 2) типом боргового зобов'язання (за засобами, що використовуються для фінансування бюджету).

Ця класифікація передбачена Бюджетним кодексом, а також пропонується для використання МВФ.

Класифікаційна ознака фінансування бюджету за типом кредитора передбачає, що джерела покриття дефіциту (фінансування) поділяються на внутрішні і зовнішні.

Внутрішні джерела — це надходження від сектору державного управління, тобто обсяг запозичень за рахунок емісії цінних
паперів, що здійснює МФУ, надходження від органів
грошово-кредитного регулювання і банківських установ та інші
внутрішні джерела.

Зовнішні джерела включають позики, отримані від міжнародних організацій та іноземних комерційних банків та ін.

Джерелами фінансування бюджету є:

– кошти від державних (місцевих) внутрішніх та зовнішніх запозичень (від облігацій внутрішньої і зовнішньої державної позики, інших державних цінних паперів, позики та кредити);

– кошти від приватизації державного майна (включаючи інші надходження, безпосередньо пов'язані з процесом приватизації) - щодо державного бюджету;

– повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред'явлення цінних паперів;

– вільний залишок бюджетних коштів з дотриманням умов, визначених Бюджетним Кодексом.

Розглядаючи третє питання, звернуть увагу на те, що фінансова теорія передбачає три класичних концептуальних підходи до збалансування державного бюджету, кожен з яких має характерні риси та
економічні наслідки.

Збалансування на щорічній основі – витрати держави
мають вирівнюватися з доходами у межах кожного року. Це не
завжди можливо, потрібно штучно збільшувати доходи, або обмежувати видатки;

Збалансування в ході економічного циклу – уряд балансує бюджет не щорічно, а в межах економічного циклу, реалізуючи при цьому
засади антициклічної політики. Під час падіння виробництва держава
зменшує податки і збільшує державні закупівлі (видатки),
цілеспрямовано збільшуючи дефіцит. Протягом інфляційного
піднесення держава підвищує податки і скорочує державні витрати,
що дає можливість вилучити з обігу частину грошової маси,
створити бюджетний надлишок, за допомогою якого можна буде
покрити державні борги, що з'явилися в період спаду. В конкретних роках виникає або дефіцит, або профіцит, за тривалістю періоди піднесення і
падіння не однакові.

Збалансування на основі функціонування фінансів – передбачає підпорядкування збалансування як на щорічній, так і на циклічній основі питанням стабілізації та оздоровлення економіки. Отже, макроекономічна стабілізація є кінцевою метою бюджетної політики, а державний бюджет — інструмент її досягнення. Ця концепція допускає можливість існування дефіцитного бюджету, якщо такий дефіцит є необхідною умовою стабілізації економіки.

Четверте питання пов‘язане з класифікацією бюджетного дефіциту та причинами його виникнення.

Сучасна фінансова наука передбачає класифікацію бюджетного дефіциту за такими ознаками:

1) строком виникнення (плановий і звітний дефіцит);

2) формою вияву

– відкритий – офіційно затверджений;

– прихований – офіційно не визнається і проявляється у формі завищення обсягу планових обсягів доходів, включення до складу доходів таких джерел, які використовують не для фінансування планових видатків, а для покриття бюджетного дефіциту;

3) причинами виникнення:

– вимушений дефіцит, пов’язаний з необхідністю витрачати більше коштів, ніж можна мобілізувати (надзвичайні обставини (війни, епідемії, стихійні лиха тощо); необхідність здійснення великих державних вкладень у розвиток економіки з метою її структурної перебудови, необхідність підвищення рівня доходів громадян у зв'язку з відставанням їхнього обсягу від прожиткового мінімуму та ін.).

– свідомий:

а) Пов’язаний з особливостями державного регулювання: держава знижує податкові ставки для стимулювання економіки в період спаду. Недостатні фінансові ресурси вона компенсує позиками за мінімальних процентних ставок, що забезпечує високу надійність цінних паперів.

б) Пов’язаний з неефективністю державного фінансового менеджменту: (кризові явища в економіці, неефективність внутрішніх та зовнішніх фінансово-кредитних зв'язків; наявність тіньового сектору в економіці та низька податкова дисципліна; значне зростання і нераціональна структура бюджетних видатків; надмірне зростання соціальних видатків порівняно з темпами зростання валового внутрішнього продукту; надмірні витрати на утримання апарату управління, оборону та мілітаризацію економіки у мирний час; нездатність влади тримати під контролем фінансову ситуацію у державі; недосконалість, неузгодженість і часті зміни фінансового законодавства; ігнорування та свідоме ухилення від виконання чинного законодавства суб'єктами фінансових відносин; корупція).

4) за напрямами дефіцитного фінансування:

– активний (пов'язаний із нестачею бюджетних ресурсів для фінансування капітальних видатків (інвестицій). Він не є негативним явищем, і передбачає активний вплив держави на економічні процеси);

– пасивний (характеризується спрямуванням дефіцитних коштів на фінансування поточних видатків, зокрема на соціальний захист населення, соціально-культурні заходи, оборону, управління).

5) за критеріями визначення складових дефіциту:

– фактичний дефіцит це різниця між поточними видатками і поточними доходами держави;

– циклічний дефіцит — результат недонадходження доходів бюджету внаслідок циклічних коливань в економіці. За допомогою циклічного дефіциту бюджету можна виявити вплив ділового циклу на бюджет та визначити зміни видатків, надходжень, які виникають через те, що економіка не працює за потенційного обсягу виробництва, а перебуває у стані піднесення чи спаду. Обсяг циклічного дефіциту визначається як різниця між фактичним і структурним дефіцитом.

– структурний дефіцит відображає різницю між видатками і доходами бюджету в умовах повної або високої зайнятості потенціальних виробничих і трудових ресурсів. У країнах з перехідною економікою проблеми структурного дефіциту бюджету ускладнюються маніпулюванням його розмірами, зокрема за допомогою таких інструментів впливу: податкова "амністія"; стягнення прострочених платежів; відстрочення розрахунків з постачальниками; запровадження додаткових чи тимчасових податків; відстрочення виплат зарплати працівникам державного сектору; відстрочення індексації зарплати відповідно до темпів інфляції; розширення практики приватизації державної власності тощо.

6) за строками дії:

– стійкий (спостерігається у довгостроковому періоді);

– тимчасовий (касовий) (спостерігаєтьсяу короткостроковому періоді і як правило, пов'язаний з касовими розривами у бюджеті, зокрема з не синхронністю строків здійснення видатків зі строками надходження доходів. Тимчасовий дефіцит ще називають касовим.

Бюджетний дефіцит у цілому як особливе фінансове явище не обов'язково є негативним і надзвичайним. Сьогодні у світі практично немає жодної держави, яка б не зустрічалася з бюджетним дефіцитом. Звичайно, за умов ідеального становища в економіці дефіцит відсутній і держава може оптимально зіставляти обсяг своїх доходів відповідно до фінансових можливостей без будь-якої шкоди для суспільства. Однак насправді це буває дуже рідко, оскільки економічні кризи є поширеним явищем.

Джерела фінансування бюджетного дефіциту класифікують за способом залучення, за характером впливу на інфляційні процеси і за рівнем управління.

Вивчаючи шосте питання слід звернути увагу на те, що у світовій практиці одним із найважливіших методів боротьби з хронічними дефіцитами, основним видом діяльності, спрямованої на зниження обсягів державного боргу, інфляції і досягнення сталого розвитку, було застосування спеціальних фіскальних правил. Ці правила набувають форми законодавчих норм, процедур бюджетного процесу і цифрових задач (граничних показників).

У різних країнах фіскальні правила мають свої особливості. Усі правила можна об'єднати у певні групи.

Правила збалансованого бюджету, серед яких центральне місце займає "золоте правило" державних фінансів, що передбачає збалансованість поточних бюджетних доходів і видатків (застосовується у Німеччині, Японії, щодо місцевих бюджетів у США), циклічний бюджетний баланс (Нідерланди, Швейцарія), встановлення граничних розмірів частки бюджетного дефіциту у ВВП (країни Європейського Співтовариства).

Правила запозичень, щодо обмежень або заборони використання окремих джерел державних запозичень. Серед цих правил можна виділити: заборону внутрішніх державних запозичень (використовується у країнах з недостатньо розвинутими фінансовими ринками, наприклад в Індонезії), заборону державних запозичень у центрального банку (країни ЄС, США, Японія, Канада, Аргентина, Угорщина) або обмеження їхнього розміру у відсотках до минулорічних доходів чи видатків уряду (Бразилія, Єгипет, Марокко).

Боргові та резервні правила, які полягають у встановленні лімітів щодо акумулювання валового (або чистого) державного боргу у відсотках до ВВП (країни ЄС), а також пов'язані з формуванням спеціальних резервних фондів для запобігання фінансової кризи у несприятливі періоди, коли виникає необ­хідність підтримувати соціальні виплати на фоні зменшення доходів.

Однак у сфері фіскальних правил не має уніфікованих вимог. Кожна країна сама встановлює свої фінансові обмеження, враховує власні потреби й враховує особливості свого бюджетного процесу.

При роботі над сьомим питанням в першу чергу необхідно визначитися з метою та механізмом управління фінансовими активами.

Держава є суб'єктом фінансових відносин і має вхідні та вихідні фінансові потоки, а також відповідний касовий залишок для безперебійного здійснення своїх функцій. Державні органи управління до недавнього часу приділяли мало уваги проблемі управління ліквідністю та ефективному управлінню фінансовими активами. Разом з тим вигоди від запровадження механізму управління ліквідністю на рівні держави можуть навіть переважати вигоди для приватного сектору, оскільки крім надходження додаткових ресурсів від розміщення надлишкових касових залишків держава усуває можливий негативний вплив на грошовий ринок.

Тому, працюючи над даним питанням визначте основні цілі запровадження системи управління касовими залишками, серед яких:

– мінімізація залишків на ЄБСР;

– економія бюджетних коштів;

– мінімізація ризику невиконання державних зобов'язань перед постачальниками робіт товарів та послуг, власниками державних цінних паперів (ДЦП), і т.д.;

– розвиток фінансових ринків, підтримка ліквідності державних цінних паперів.

Зверніть увагу на таку економічну категорію, як "зворотне репо". Зворотне репо — угода про придбання цінних паперів емітованих державою із подальшим їх поверненням, є дзеркальним відображенням прямого репо.

Ознайомтесь з трьома видами операцій репо: 1) класичні операції репо; 2) угоди з продажу та зворотного викупу цінних паперів; 3) використання цінних паперів як забезпечення при наданні кредиту.

Визначте спільні риси цих видів операцій репо та зазначте різницю у юридичних наслідках.

Способи та методи управління ліквідністю умовно можна поділити на превентивні та основні. В процесі роботи над питанням дайте характеристику цим методам.

Зверніть також увагу на те, що в Україні передбачено два методи розміщення тимчасово вільних коштів та коштів валютних рахунків на фінансовому ринку:

– через проведення операцій зворотного репо;

– через розміщення на депозитах в комерційних банках.

Процес розміщення тимчасово вільних коштів державного бюджету був започаткований у 2008 році з прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України №907 "Про затвердження Порядку тимчасової купівлі (продажу) державних цінних паперів". Із прийняттям нового Бюджетного кодексу, право Міністерства фінансів України, за погодженням з Національним банком України, здійснювати активне управління тимчасово вільними залишками коштів державного бюджету та коштами валютних рахунків державного бюджету шляхом розміщення на депозитах або проведення операцій зворотного репо було передбачене на законодавчому рівні.

Натомість місцеві фінансові органи достатньо давно здійснюють управління тимчасово вільними коштами шляхом розміщення їх на депозитах. В новій редакції Бюджетного кодексу передбачене також право місцевих фінансових органів здійснювати операції зворотного репо.

Восьме питання теми пов’язане з особливостями управління борговими зобов‘язаннями.

Працюючи над даним питанням зверніть увагу на те, що основною формою здійснення запозичень на фінансових ринках, на сьогодні, є випуск державних цінних паперів (ДЦП). Випуск ДЦП може здійснюватись:

– на конкурентному аукціоні;

– на другому етапі аукціону (неконкурентне розміщення);

– через дорозміщення;

– розміщення через підписку;

– розміщення через спеціалізовані установи.

Охарактеризуйте наведені види випусків.

Необхідно також звернути увагу на наступну класифікацію ДЦП:

1.За строком обігу: короткострокові (векселі), середньострокові та довгострокові (бонди).

2.За методом встановлення доходності: з фіксованою доходністю, з плаваючою ставкою, з індексованою доходністю.

3.Відповідно до ринку на якому розміщуються ДЦП: внутрішні та зовнішні.

4. Відповідно до періодичності виплати доходу: звичайні облігації та облігації з нульовою доходністю.

З метою полегшення процесу розміщення ДЦП, у більшості країн світу уряди формалізують у договорі свої взаємовідносини із постійними учасниками торгів — первинними дилерами, визначаючи права та обов'язки сторін. Ознайомтесь з правами та обов‘язками первинних дилерів, які застосовуються в у міжнародній практиці.

Процес створення інституту ПД в Україні розпочато в результаті прийняття постанови КМУ від 14.04.2009 року №363 «Про запровадження інституту первинних дилерів на ринку державних цінних паперів». На виконання цієї постанови було прийнято накази Міністерства фінансів від 10.06.2009 року №757 «Про затвердження Порядку відбору та функціонування первинних дилерів» та від 21.07.2009 року №918 «Про затвердження складу комісії з відбору та оцінки функціонування первинних дилерів і примірного договору про співпрацю на ринку державних цінних паперів».

В процесі роботи над темою необхідно також ознайомитися з основними операціями активного управління борговими зобов'язаннями. В силу недостатньо розвинутого внутрішнього фінансового ринку, спектр операцій з активного управління борговими зобов'язаннями в Україні є вузьким. Зокрема, з метою економії бюджетних коштів, Бюджетний кодекс надає право Міністерству фінансів України (Верховній Раді Автономної Республіки Крим, міській раді) здійснювати операції з обміну, випуску, купівлі, викупу та продажу боргових зобов'язань.

Питання для самоконтролю

1. Яка мета управління фінансовими активами?

2. Які цілі запровадження системи управління касовими залишками?

3. Що являє собою зворотне репо?

4. Які ви знаєте підвиди операцій репо?

5. Що передбачають умови класичного репо?

6. Чим відрізняються угоди з продажу та зворотного викупу цінних паперів від класичних операцій репо?

7. Охарактеризуйте превентивні та основні методи управління ліквідністю? Чим вони відрізняються?

8. Наведіть основні методи управління касовими залишками, які застосовуються у європейських країн.

9. Яким способом може здійснюватися випуск Державних цінних паперів в Україні?

10. Хто такі "первинні дилери"? Які функції вони виконують? Наведіть їх права та обов'язки.

11. Наведіть перелік операцій з активного управління борговими зобов'язаннями в Україні.