Ст. 2 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні визначено, що: ”Місцеве самоврядування в Україні − це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади − жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста − самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.”
В свою чергу:
Територіальний колектив − це визнана в праві місцева спілка людей публічного характеру або місцева публічна спілка. Таким чином, територіальний колектив є формою організації місцевої влади.
У Конституції України, прийнятій у 1996 р., територіальний колектив названо територіальною громадою.
Територіальна громада − це сукупність громадян України, котрі спільно проживають у міському чи сільському поселенні, мають колективні інтереси і визначений законом правовий статус. На відміну від простої територіальної одиниці, поселення, яке має статус територіальної громади, наділяється певними правами. Передусім, це право на самоврядування.
Функції територіальної громади відображаються у Конституції України (стаття 143). Територіальні громади безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування:
управляють майном, що є в комунальній власності;
затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку, контролюють їх виконання;
затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання;
встановлюють місцеві податки і збори згідно із законом;
забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів;
утворюють, реорганізують і ліквідують комунальні підприємства, організації й установи, а також здійснюють контроль за їхньою діяльністю;
вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Територіальна громада має такі правові ознаки:
наділяється правом юридичної особи;
може бути суб'єктом цивільно-правових відносин;
має право здійснювати господарські операції, набувати і відчужувати майнові права, входити в зобов'язання, вести процеси, стягувати примусові збори зі своїх членів на задоволення спільних потреб;
має право на формування власного бюджету, створення позабюджетних, валютних, страхових, резервних та інших цільових фондів грошових ресурсів;
є суб'єктом підприємницької діяльності у сфері надання громадських послуг;
має право бути засновником підприємств, мати частку в статутних фондах господарських товариств, отримувати доходи від дивідендів;
є суб'єктом фінансово-кредитних відносин, може розміщувати місцеві позики, отримувати кредити в банківських установах і надавати кредити фізичним і юридичним особам, має право створювати комунальні банки, довірчі та страхові товариства, пенсійні фонди та інші комунальні фінансово-кредитні установи, виступати гарантом кредитів;
територіальна громада користується, володіє та розпоряджається майном комунальної власності. Майно комунальної власності належить територіальній громаді на правах колективного володіння її членами.
Отже, місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах:
народовладдя;
законності;
гласності;
колегіальності;
поєднання місцевих і державних інтересів;
виборності;
правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами;
підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;
державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;
судового захисту прав місцевого самоврядування.
Система місцевого самоврядування включає:
територіальну громаду;
сільську, селищну, міську раду;
сільського, селищного, міського голову;
виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;
органи самоорганізації населення.
Однією з важливих умов побудови незалежної держави є незалежність та самостійність місцевих органів влади. Відомо, що фінанси місцевих органів влади − це система формування, "розподілу та використання місцевою владою фінансових ресурсів для забезпечення покладених на неї функцій і завдань.
Фінансова автономія місцевих урядів є запорукою ефективного надання ними суспільних послуг населенню відповідних територіальних утворень. Як відомо, американський економіст Ч. Тібу ще у 60-х роках минулого століття довів, що лише за умов фіскальної автономії субнаціональних органів управління публічні видатки відповідатимуть індивідуальним уподобанням споживачів згідно з їхніми потребами.
Фінансова автономія − це база самоврядування територіальних колективів, самостійності всіх рівнів місцевої влади.
Фінансова автономія − це самоврядування у сфері фінансів.
Принцип автономності реалізується в тому, що таку систему кожен місцевий орган влади створює сам: обирає її модель, внутрішню структуру, визначає співвідношення між окремими елементами. Фінансова автономія є основною формою реалізації принципів місцевого самоврядування.
Відокремлення від завдань центральної влади завдань, що покладаються на місцеву владу, зумовлює потребу в таких фінансових джерелах, на які може впливати місцева влада. Саме такий підхід передбачає Європейська хартія про місцеве самоврядування. Для країн, які підписали хартію, встановлено вимогу визнавати наявність органів місцевого самоврядування, уповноважених приймати рішення, що користуються широкою автономією щодо компетенції, порядку здійснення цих компетенції і засобів, необхідних для виконання своєї місії.
Фінансова автономія має три ключових аспекти щодо встановлення джерел доходів: бюджетну самостійність, податкову самостійність, самостійність щодо встановлення комунальних тарифів і податків. На думку О.С. Дроздовської, під бюджетною самостійністю розуміють право органів місцевого самоврядування мати власний місцевий бюджет, самостійно його розглядати й затверджувати; податкова самостійність передбачає право встановлення місцевих податків та їхніх ставок, пільг і визначення податкової бази; самостійність установлення комунальних тарифів − це право місцевої влади здійснювати власну тарифну політику щодо комунальних платежів.
Головною ознакою фінансової незалежності є володіння і самостійне розпорядження фінансовими ресурсами, обсяг яких відповідає функціям і завданням, що покладаються на ці органи. Такі фінансові ресурси потрібні місцевій владі для реалізації намічених цілей і програм економічного та соціального розвитку території відповідно до обраних пріоритетів. Фінансову незалежність слід розуміти як незалежність від загальнодержавних органів влади у прийнятті певних рішень щодо місцевих проблем і, головне, забезпечення для їх вирішення відповідних коштів.
Фінансова автономія місцевих органів влади − це фінансова незалежність цих органів при виконанні покладених на них функцій. Фінансова незалежність у сукупності з організаційною й адміністративною незалежністю є передумовою ефективного розв'язання місцевими органами влади покладених на них завдань.
Таким чином, головним критерієм, який засвідчує фінансову автономію місцевих органів влади, є наявність у них прав прийняття рішень у сфері власних фінансів. Якщо такого права не передбачено в законодавстві, то місцева влада фінансової автономії не має.
Підґрунтям правової та організаційної самостійності органів місцевого самоврядування є матеріальна і фінансова основи, до яких належать: рухоме і нерухоме майно, що перебуває у комунальній власності; доходи місцевих бюджетів; позабюджетні фонди (у тому числі валютні); інші кошти; земля та інші природні ресурси, що є у комунальній власності; об'єкти спільної власності територіальних громад, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.
У Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" є багато норм, які легітимізують фінансову незалежність місцевого самоврядування. Зокрема, до них належать:
самостійність розробки, розгляду, затвердження і виконання місцевих бюджетів; внесення змін до місцевих бюджетів;
встановлення місцевих податків і зборів та величини їх ставок у межах, визначених законодавством;
надання пільг за місцевими податками і зборами;
випуск місцевих позик, лотерей та інших цінних паперів;
отримання позик від інших місцевих бюджетів та інших джерел;
передача коштів з відповідного місцевого бюджету до інших місцевих бюджетів;
розміщення належних органам місцевого самоврядування коштів у банках, отримання відсотків від їх доходів із зарахуванням до доходів місцевих бюджетів;
утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) фондів;
розпорядження комунальним майном;
встановлення у порядку і в межах, визначених законодавством, тарифів на послуги, які надають підприємства та організації комунальної власності;
право на створення комерційних банків та інших фінансово-кредитних установ.
Сучасні реалії свідчать про те, що вирішальне значення для забезпечення матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування у більшості випадків мають доходи місцевих бюджетів.
Доходи місцевих бюджетів складають основу фінансової бази органів місцевого самоврядування, тобто є підґрунтям їхньої фінансової незалежності. У зв'язку з цим на сучасному етапі розвитку нашої держави особливого значення набувають проблеми зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів, реформування місцевого оподаткування, проведення ефективного фінансового вирівнювання. Вирішити ці завдання можна, зокрема, шляхом:
− зміцнення місцевої економіки, створення сприятливого бізнесового та інвестиційного середовища;
активізації взаємодії органів місцевого самоврядування з податковими та фінансовими органами щодо розширення бази оподаткування, чіткої координації їхніх дій;
збільшення частки власних доходів місцевих бюджетів і в тому числі посилення фіскального значення місцевих податків і зборів;
легалізації заробітної плати як об'єкта оподаткування податком з доходів фізичних осіб;
збільшення надходжень ресурсних платежів до місцевих бюджетів, посилення контрольної роботи за їх стягненням;
сприяння розвитку малого і середнього бізнесу, суб'єкти якого є основними платниками податків до місцевих бюджетів;
збільшення надходжень від місцевого господарства, забезпечення прибутковості комунальних підприємств;
реформування житлово-комунального господарства, ліквідації до-таційності житлово-комунальних підприємств;
зменшення частки трансфертів у доходах місцевих бюджетів;
пошуку альтернативних джерел власних доходів;
активного використання місцевих позик як дохідного джерела місцевих бюджетів;
посилення заінтересованості у додатковому одержанні доходів − для бюджетів міст районного значення, селищ і сіл;
удосконалення чинного порядку стимулювання перевиконання запланованих показників доходів загального фонду державного бюджету;
забезпечення економного і цільового використання бюджетних коштів;
ефективного контролю з боку місцевих фінансових органів за формуванням і використанням коштів місцевих бюджетів.
Рівень фінансової автономії місцевих органів влади може бути визначено також системою кількісних показників:
показник питомої ваги видатків на реалізацію власних повноважень: характеризує обсяг функцій, що забезпечуються органами місцевого самоврядування поза межами прямого державного контролю;
показник питомої ваги обов'язкових видатків: характеризує обсяг завдань, що забезпечуються місцевими органами влади під контролем державної влади на рівні встановлених нею єдиних державних стандартів;
показник питомої ваги видатків на фінансування делегованих повноважень: відображає обсяг завдань державної влади, що делегуються нею для забезпечення місцевими органами влади;
показник питомої ваги власних доходів у доходах місцевих бюджетів: вказує на ступінь залежності доходних джерел місцевих органів влади від їхньої власної діяльності та власних рішень і є найбільш універсальним показником рівня самостійності місцевих бюджетів;
показник питомої ваги власних і закріплених доходів у доходах місцевих бюджетів: показує рівень самостійності місцевих бюджетів з урахуванням переданої їм державою на довгостроковій основі додаткової доходної бази;
показник питомої ваги доходів місцевих бюджетів від місцевих податків і зборів характеризує частину доходів бюджетів, які формуються за рахунок податків і зборів, що встановлюються місцевими органами влади;
показник питомої ваги незв'язаних субсидій у доходах місцевих органів влади відображає обсяги фінансової допомоги місцевим органам влади з боку державної влади, яка не обумовлюється конкретною метою та завданнями. Така допомога може розглядатися як засіб для зміцнення власної доходної бази місцевих органів влади.
Важливим показником фінансової автономії є коефіцієнт податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці:
де Пт − податкоспроможність окремої території,
Пс − середня податкоспроможність у межах країни,
Податкоспроможність території − це показник, який характеризує абсолютний обсяг ВВП, що виробляється в її межах на душу населення і який може бути об'єктом комунального оподаткування.
Кп > 1 − територія є фінансовим донором.
Кп < 1 − територія отримує фінансову допомогу в процесі фінансового вирівнювання.
Коефіцієнт податкоспроможності є показником автономії місцевого органу влади від заходів фінансового вирівнювання його доходів і видатків, котрі здійснюються центральною владою.
